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ParJDA

1982-2022 : 40 ans de décentralisation(s) en 40 contributions

Art. 389.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

Florence Crouzatier-Durand & Mathieu Touzeil-Divina
Professeurs de droit public aux Universités Côte d’Azur & Toulouse 1 Capitole,
Coordinateurs de l’ouvrage, Cerdacff & Imh,
Membres du Journal du Droit Administratif (Jda)

Décentralisation(s). Joyeux anniversaire la décentralisation ou plutôt joyeux anniversaires tant ils sont nombreux les points de vue(s) et les possibilités – tant positives que négatives – tant laudatives que dépréciatives – de considérer les décentralisations assumées, avérées, imaginées, redoutées ou encore fantasmées et parfois même repoussées que la France a connu entre les mois de mars 1982 et 2022.

Tel a bien été l’objectif que nous nous sommes fixé en proposant aux lecteurs et aux citoyens « 40 points de vue(s) », « 40 contributions », « 40 regards » sur 40 ans de décentralisation(s) et non de décentralisation au singulier. Partant, le présent projet s’inscrit dans deux « traditions » que matérialisent au quotidien de leurs travaux le Journal du Droit Administratif (Jda) et le Collectif L’Unité du Droit (Clud), partenaires de la présente publication aux côtés de l’Université Toulouse 1 Capitole et de son laboratoire, l’Institut Maurice Hauriou (Imh).

Le Jda, en effet, a pour vocation, depuis 1853[1] lors de sa première création depuis la Faculté de Droit de Toulouse, d’offrir et de diffuser des points de vue(s) et des publications qui non seulement cherchent à mettre « à la portée de tous » et donc des citoyennes et des citoyens des questions juridiques potentiellement réservées à des juristes spécialistes mais encore à diversifier sciemment et volontairement ces points de vue en confrontant des opinions diverses mais surtout complémentaires afin que chacun, in fine, se forge sa propre opinion née de la confrontation potentielle des avis éclairants d’autres auteurs. C’est aussi pleinement la vocation du Clud et de ses éditions (les Éditions L’Épitoge) qui depuis dix-huit années déjà (autre anniversaire de majorité !) emploient et assument dans leurs contributions l’usage du « s » dit cludien (sic) placé entre parenthèses et évoquant de façon assumée la potentialité des avis et d’éventuelles diffractions doctrinales.

Voici donc bien 40 regards… sur 40 ans de décentralisation(s).

D’un anniversaire, l’autre. Depuis Toulouse à Nice, de 1852 à 1982.

Avant de présenter les 40 contributions formant le présent ouvrage, il nous a semblé important et opportun de rappeler un clin d’œil historique singulièrement toulousain.

Effectivement, si la très grande majorité des textes de notre opus se concentre sur les quarante dernières années de décentralisation(s) égrenées et provoquées à la suite de l’adoption de « la » Loi dite Gaston Defferre du 2 mars 1982 (Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions) en confrontant cette norme et celles lui ayant succédé de façon positive pendant ces quarante dernières années (évoquant alors ses succès ou ses regrets), quelques textes (dont celui de Maître Landot à propos de l’épisode mutuelliste et décentralisateur communard de 1871 et la mise en avant du Programme de Nancy l’ayant précédé aux débuts du Second Empire dit libéral de 1860-1863). Or, une dizaine d’années auparavant, précisément lors de la fondation, à Toulouse, en Haute-Garonne, et non à Paris, du Journal du Droit Administratif, il est évident qu’un vent de décentralisation(s) sinon de déconcentration(s) et d’intérêt(s) envers les libertés et les « collectivités » – que l’on nommera par suite « territoriales » – soufflait.

Nous pensons et affirmons par suite que si – en mars 1852 en Haute-Garonne – deux professeurs de droit public (Adolphe Chauveau et Anselme Polycarpe Batbie) ont désiré initier un média spécialement consacré au droit administratif (le Jda), cette proposition – déjà réalisée en étroit partenariat entre la Faculté de Droit ainsi que le Conseil de préfecture du département et la commune de Toulouse et les collectivités environnantes d’Occitanie – a réussi à croître et à trouver son public parce qu’elle répondait – aussi – à une première réflexion en matière de décentralisation(s).

Il faut alors rappeler que la première norme importante à mentionner et à revendiquer le terme même de « décentralisation » n’est pas la Loi Defferre dont on célèbre le quarantième anniversaire mais le décret[2] du 25 mars 1852 sur « la décentralisation administrative », dont on fête ainsi (et aussi) le cent-soixante-dixième anniversaire ! Signé aux Tuileries par Napoléon III à la demande de son ministre de l’Intérieur, Victor Fialin, le duc de Persigny, le décret retenait en son préambule :

« Considérant que, depuis la chute de l’Empire, des abus et des exagérations de tout genre ont dénaturé le principe de notre centralisation administrative, en substituant à l’action prompte des autorités locales les lentes formalités de l’administration centrale ;

Considérant qu’on peut gouverner de loin, mais qu’on n’administre bien que de près ; qu’en conséquence, autant il importe de centraliser l’action gouvernementale de l’État, autant il est nécessaire de décentraliser l’action purement administrative ».

On reconnaît évidemment à l’intérieur de cet exposé des motifs une formule des plus célèbres en matière de décentralisation : celle selon laquelle « on n’administrerait bien » que de « près ».

Cela dit[3], en utilisant le vocable contemporain de « décentralisation », on se rend bien compte qu’il s’agissait alors – en 1852 – principalement de déconcentration et non de décentralisation proprement dite puisque la plupart des normes posées entre 1800 et 1852 redistribuèrent les compétences étatiques auprès des préfets, agents du gouvernement, sans augmenter sensiblement la compétence du « pouvoir[4] municipal^[5] ».

Il faut alors envisager cinq normes successives : quatre, propres à la Monarchie de Juillet, puis une, établie sous le Second Empire. Annoncé par la « nouvelle » Charte de 1830 (en son article 69), le mouvement décentralisateur consenti par Louis-Philippe au profit des administrations locales et en particulier de leurs élus, fut mis en œuvre dès 1831 pour aboutir en 1838. Il fut concrètement constitué de deux lois municipales et de deux autres au profit des départements. Chronologiquement, les deux premières aménagèrent et consacrèrent le principe électif des conseils d’administration locale par les Lois des 21 mars 1831 et 22 juin 1833 (sur l’organisation des communes, départements et arrondissements) alors que les deux dernières, (en date des 18 juillet 1837 et 10 mai 1838) régirent les attributions mêmes de ces collectivités. Politiquement, la Monarchie constitutionnelle avait alors voulu enrayer la centralisation jugée abusive des révolutionnaires jacobins puis l’uniformité excessive et militaire qu’avait imposée l’Empire et que les Restaurations avaient précieusement conservée. Il s’agit donc du « lent et difficile épanouissement de la démocratie locale » ainsi que le souligne le professeur Verpeaux^[6] puisque, par ces quatre normes et en particulier par le mécanisme restauré de l’élection locale, les collectivités étaient réaffirmées dans leur individualité et leur rôle de proximité citoyenne. Également, par cette réorganisation, quelques rares domaines de compétences (comme celui des biens communaux) même s’ils peuvent aujourd’hui paraître insignifiants, allaient être détenus et maîtrisés directement par des organes non centraux (pour reprendre la qualification négative d’Eisenmann[7]) ; organes qui allaient, enfin, être associés à l’administration centrale qui conservait, néanmoins et de toute façon, la « maîtrise de l’activité ».

Si l’on met donc de côté les deux premières normes (de 1831 et 1833) essentiellement relatives au principe électif, c’est la Loi de 1837, encore aujourd’hui nommée « Loi municipale » qui s’avère être la plus importante et qui a d’ailleurs donné lieu, dès son entrée en vigueur, à de nombreux commentaires ou suppléments à de nombreux ouvrages doctrinaux. Ainsi en fut-il, dès le mois d’octobre 1837, lorsque Albin Le Rat de Magnitot fit publier ses commentaires^[8] à insérer à l’entrée « attributions municipales » de son dictionnaire de droit public et administratif. De même, le doyen Foucart attendit-il la Loi annoncée de 1838, relative aux attributions départementales, pour l’intégrer avec la Loi municipale de 1837 à la troisième et nouvelle édition (1839) de ses Éléments de droit public et administratif. Pour tous, il s’agissait en effet du premier événement au profit des « droits locaux » ; le second étant, le décret précité du 25 mars 1852.

Or, dès ses premières livraisons, le Journal du Droit administratif avait présenté (dès ses articles 02 & 11 en 1853) et commenté cette norme de déconcentration(s) plus encore que de décentralisation(s). En tout état de cause, le « passé » à Toulouse justifiait bien que le Jda revienne sur la décentralisation à travers le présent ouvrage également porté par deux professeurs issus de sa Faculté de Droit. Un clin d’œil peut même se faire avec Nice où, désormais, l’un des deux coordinateurs de l’opus est associé en ce que, en 1872, c’est à Nice que mourut Victor de Persigny, porteur du décret de 1852. Toutes ces occasions et anniversaires ne justifiaient-ils pas notre action même si le lancement contemporain de ces « festivités » a parfois de quoi effrayer lorsque certaines actions étatiques traduisent peut-être, en 2022 encore, une habitude plus proche de l’État unitaire et centralisé que de l’autonomie à laquelle aspirent les collectivités territoriales ? En témoigne par exemple, ce 31 janvier 2022, les cinq ordonnances médiatiques du Tribunal administratif de Montreuil et rendues sur déféré préfectoral du représentant de l’État en Seine-Saint-Denis, ce dernier ayant obtenu de la juridiction administrative, malgré le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales que les communes de Bobigny, Stains, Noisy-le-Sec, Tremblay-en-France & Montreuil sont contraintes – sous injonction – d’adopter les délibérations d’adaptation de leurs fonctions publiques territoriales aux « 35 heures » hebdomadaire du temps « national » de travail[9].

40 regards sur 40 ans de décentralisation(s). Notre ouvrage, entre optimisme et parfois pessimisme sur ces 40 dernières années, en est construit autour de quatre thématiques : celle des bilans et perspectives (I), celle des compétences décentralisées au cours des 40 dernières années (services publics, finances publiques avec une focale sur le secteur sanitaire et social) (II), celle de la mise en perspective(s) des territoires (III) ainsi qu’une série conclusive de tribunes et de témoignages (IV).

Ont ainsi participé au 40^e anniversaire de la décentralisation française en nous offrant leurs contributions : Célia Alloune, Jean-Bernard Auby, Robert Botteghi, Jordan Chekroun, Pierre-Yves Chicot, Jean-Marie Crouzatier, Florence Crouzatier-Durand, Méghane Cucchi, Carole Delga, Virginie Donier, Maylis Douence, Vincent Dussart, Mélina Elshoud, Delphine Espagno-Abadie, Pierre Esplugas-Labatut, Bertrand Faure, André Fazi, Léo Garcia, Nicolas Kada, Marietta Karamanli, Florent Lacarrère, Franck Lamas, Éric Landot, Xavier Latour, Jean-Michel Lattes, Pierre-Paul Léonelli, Alexis Le Quinio, Marine de Magalhaes, Wanda Mastor, Clément Matteo, Jean-Luc Moudenc, Isabelle Muller-Quoy, Jean-Marie Pontier, Laurent Quessette, Anne Rainaud, Claude Raynal, Jean-Gabriel Sorbara, Marie-Christine Steckel-Assouère, Mathieu Touzeil-Divina, Michel Verpeaux & André Viola.

40 autres années de décentralisation après la loi 3ds.

Oserons-nous décentraliser ? Les 40 regards témoignent d’un paradoxe : si les avancées sont nombreuses, si la reconnaissance des libertés et responsabilités locales est une réalité, parfois une victoire, la déception est néanmoins très grande dans de nombreux domaines. Comment alors envisager, imaginer, les 40 prochaines années décentralisées ? S’il convient de rester optimiste, la loi 3ds actuellement en discussion ne peut à elle-seule le permettre, loin de là. L’ambition décentralisatrice doit être réaffirmée, la différenciation territoriale peut en être le cœur et le moteur ; osons différencier et au-delà osons décentraliser ! Plusieurs projets de loi ont envisagé la reconnaissance de la différenciation territoriale, voire son inscription dans la Constitution. Ainsi, en 2019, le législateur avait proposé que, « sous son autorité, certaines collectivités territoriales pourraient exercer des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie ». Au-delà, « les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale pourraient, sous certaines conditions, déroger pour un objet limité aux dispositions qui régissent l’exercice de leurs compétences, éventuellement après une expérimentation^[10] ». Si le projet de loi n’a pas abouti, la question de la différenciation territoriale est demeurée, depuis lors, une réflexion constante, si l’on en croit l’étude du Conseil d’État « Améliorer et développer les expérimentations pour des politiques publiques plus efficaces et innovantes ». Par la suite, les réflexions et propositions de la Haute juridiction administrative devaient apparaître dans l’initial projet de loi dit 4d, pour Différenciation, Décentralisation, Déconcentration et Décomplexification. Celui-ci est devenu le projet de loi 3ds relatif à la Différenciation, la Décentralisation, la Déconcentration et portant diverses mesures de Simplification de l’action publique locale. La question des expérimentations locales a été considérée séparément, elle a fait l’objet d’une loi organique adoptée le 19 avril 2021^[11].

Ces deux textes illustrent l’immense déception précédemment évoquée. En effet, le projet de loi 3ds, initialement très prometteur, a été indéniablement vidé de sa substance. Les ambitions gouvernementales de reconnaissance de la différenciation sont réduites, pour ne pas dire anéanties. Cela s’inscrit dans un mouvement constant si l’on considère la loi du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations, réduite dans sa portée par le Conseil constitutionnel^[12], le refus par ce même juge de la reconnaissance des langues régionales^[13] ou enfin la réticence à admettre un statut particulier pour la Corse^[14], autant d’exemples de l’absence d’ambition décentralisatrice qui caractérise notre époque.

La déception de l’expérimentation. En vue de donner un plein effet aux expérimentations locales, le Conseil d’État a proposé qu’une législation expérimentée puisse être pérennisée sur le seul territoire où l’expérimentation a eu lieu^[15]. La Haute juridiction développe sa position en 2019, elle propose un bilan des expérimentations et conclue en recommandant au Gouvernement d’améliorer et donc de modifier la législation afin de « faciliter la participation des collectivités territoriales aux expérimentations dérogeant aux lois et règlements relatifs à l’exercice de leurs compétences, et de donner aux élus locaux davantage de marges de manœuvre et de responsabilités ». L’expérimentation locale pouvait alors devenir un véritable droit à la dérogation et le concept de différenciation était expressément reconnu. C’eut été une vraie avancée dans la reconnaissance de la diversité territoriale et un réel progrès dans l’efficacité de la gestion publique locale qui exige à la fois proximité et adaptation aux réalités locales. Pourtant, la loi du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution, devant apporter davantage de souplesse à la technique expérimentale en simplifiant son régime juridique, n’aura pas le résultat escompté. Certes les procédures sont indéniablement simplifiées, tant dans la mise en œuvre que dans la conduite des expérimentations. En outre, la loi prévoit que les mesures expérimentales peuvent être maintenues dans les collectivités expérimentatrices ou dans certaines d’entre elles, elles peuvent aussi être étendues à d’autres collectivités justifiant d’une différence de situation. C’est incontestablement l’innovation la plus importante : dans le respect du principe d’égalité, les mesures prises à titre expérimental peuvent être maintenues dans les seules collectivités ayant participé à l’expérimentation, dans certaines d’entre elles seulement, et la loi prévoit aussi la possibilité d’étendre les mesures expérimentales à d’autres collectivités territoriales. Il est indéniable que les critiques unanimes comme les préconisations du Conseil d’État ont été entendues : l’intervention de l’État est limitée, l’autonomie locale et la libre administration davantage respectées, les libertés locales reconnues.

Le Conseil constitutionnel a néanmoins formulé une réserve conséquente dans sa décision du 15 avril 2021. Il précise que « le législateur ne saurait maintenir à titre pérenne des mesures prises à titre expérimental dans les seules collectivités territoriales ayant participé à l’expérimentation sans les étendre aux autres collectivités présentant les mêmes caractéristiques, justifiant qu’il soit dérogé au droit commun ». Cette réserve constitutionnelle limite incontestablement la portée du texte et rend très difficile, voire impossible, le maintien des mesures dérogatoires dans les seules collectivités ayant expérimenté^[16].

La décentralisation se heurte à l’unité du pouvoir normatif et à l’égalité des politiques publiques, au nom de l’indivisibilité de la République. Quelle confiance de l’État dans ses territoires, dans ses élus locaux ? La décentralisation se heurte aussi à la frilosité du juge constitutionnel : le refus de la reconnaissance d’un pouvoir normatif local, la censure de l’enseignement immersif des langues régionales et l’utilisation de signes diacritiques comme le tilde (~) dans les actes de l’état civil, et l’expérimentation normative locale en sont des illustrations^[17]. Le jacobinisme demeure solidement ancré et la démocratie locale menacée car l’épanouissement des richesses territoriales semble impossible. Il est temps d’accepter de décentraliser !

La déception de la différenciation. La différenciation est l’action pour les choses ou les êtres de se différencier ou l’action de différencier les êtres ou les choses ; c’est la distinction. Appliquée à la décentralisation, la différenciation territoriale consiste à admettre que des collectivités d’une même catégorie exercent des compétences différentes, mais également qu’elles exercent une même compétence de manière différente. C’est aussi la possibilité pour les collectivités territoriales d’adapter les lois et règlements selon leurs spécificités locales et éventuellement de déroger aux lois et règlements. Des compétences différentes exercées par des collectivités territoriales ayant le même statut, il s’agit de reconnaître des territoires différents au sein de la République. C’est la reconnaissance des statuts particuliers^[18].

La différenciation territoriale n’est pas une nouveauté. Ce concept a été mis en œuvre pour les collectivités d’outre-mer par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a reconnu les territoires ultramarins et leurs populations, dans leur spécificité, au sein de la République. J. Chirac déclarait : « les statuts uniformes ont vécu et chaque collectivité d’outre-mer doit pouvoir désormais, si elle le souhaite, évoluer vers un statut différencié, en quelque sorte un statut sur mesure^[19] ». La reconnaissance de collectivités à statut particulier en France hexagonale par les lois du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales^[20] et du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles^[21] supposait aussi d’admettre la différen-ciation territoriale. De plus, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite Notre^[22], du 7 août 2015 a reconnu et mis en œuvre la différenciation territoriale dans les régions. En outre, la loi relative au développement et à la protection de la montagne, repensée en 2016^[23], et celle relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral^[24] ont également créé des formes de différenciation territoriale.

Ce sont les territoires ultra-marins qui connaissent les adaptations les plus significatives, initialement consenties au nom de la diversité des territoires. Pourtant, si l’adaptation des normes constitue une forme intéressante de différenciation, elle est, en l’état, insatisfaisante dans la mesure où l’exigence préalable d’habilitation réduit considérablement le pouvoir et l’autonomie des collectivités ultramarines. Le Parlement doit donner son accord, le Conseil constitutionnel contrôle les caractéristiques et contraintes particulières, le juge administratif s’assure que les adaptations au droit commun sont justifiées et proportionnées. La diversité territoriale est reconnue de manière trop limitée, il n’y a pas d’autonomie d’administration. Il apparaît plus que jamais nécessaire à une bonne gestion locale, à une meilleure administration des territoires d’aller au-delà.

Face au refus, réaffirmé par la loi 3ds, de la reconnaissance d’un pouvoir normatif aux collectivités territoriales^[25], la notion de différenciation aurait pu être la solution. Les députés sont revenus sur les propositions sénatoriales visant à renforcer le pouvoir réglementaire des collectivités locales (articles 2 et 2 bis). De surcroît, la différenciation territoriale est devenue peau de chagrin : le projet prévoit que « dans le respect du principe d’égalité, les règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées pour tenir compte des situations objectives dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant de cette catégorie ». Ou encore, à titre indicatif et s’agissant des départements, « un conseil départemental ou, par délibérations concordantes, plusieurs conseils départementaux peuvent présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires, en vigueur ou en cours d’élaboration, concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement d’un, de plusieurs ou de l’ensemble des départements. Ces propositions peuvent en particulier porter sur la différenciation des règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences applicables aux départements afin de tenir compte des différences de situations dans lesquelles ils se trouvent » (article 1).

Ce projet est une grande déception pour les partisans de la décentralisation comme pour les exécutifs locaux, il est finalement constitué de mesures peu importantes et disparates, touchant à un grand nombre de champs de l’action publique locale telles que la transition écologique, le logement et l’urbanisme ou encore la Métropole d’Aix-Marseille-Provence^[26].

Il est temps de relancer la décentralisation !

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 389.

[1] Sur le média : Touzeil-Divina M., « Le premier et le second Journal du Droit Administratif : littératures populaires du droit public ? » in Littératures populaires du Droit ; Lextenso ; 2019 ; p. 177 et s.

[2] Décret n°3855 « sur la décentralisation administrative » du 25 mars 1852 (Bull. des Lois, 10^e Série, B. 508).

[3] On reprend ici des éléments publiés in Touzeil-Divina M., Un père du Droit Administratif moderne, le doyen Foucart (1799-1860) – Éléments d’histoire du droit administratif ; Lgdj ; 2020 ; § 243 et s.

[4] On se permet également de renvoyer ici à nos notices de présentation des doctrines de décentralisation(s) émises lors de ce siècle par le doyen Foucart et le Président Henrion de Pansey au très bel ouvrage notamment coordonné par notre collègue, le professeur Kada (Les grandes figures de la décentralisation ; de l’Ancien régime à nos jours ; Berger-Levrault ; 2019).

[5] Ce qui est encore peut-être le cas aujourd’hui lorsque certains politiques parlent de décentralisation(s) alors qu’ils ne vont pas consacrer des droits locaux mais bien une incarnation étatique préfectorale. Singulièrement lors des actes dites « II » et « III » de la décentralisation, plusieurs normes en témoignent explicitement.

[6] Verpeaux M., Droit des collectivités territoriales ; Puf ; 2005 ; p. 9.

[7] Eisenmann C., Centralisation et décentralisation ; esquisse d’une théorie générale ; Lgdj ; 1948 ; p. 89 et s.

[8] Le Rat de Magnitot A., Loi du 18 juillet 1837 avec les commentaires de M. Albin Le Rat de Magnitot ; Joubert ; 1837.

[9] À leur égard : Touzeil-Divina Mathieu, « La mise aux 35 heures sur ordonnances & injonctions de la fonction publique territoriale ; note sous TA de Montreuil, 31 janvier 2022, cinq ordonnances, Préfet de la Seine-Saint-Denis (req. n°2200066 ; n°2200082 ; n°2200117 ; n°2200141 & n°2200159) c. communes de Bobigny, Stains, Noisy-le-Sec, Tremblay-en-France & Montreuil » in Jcp A ; 4 février 2022.

[10] Projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, déposé le 29 août 2019.

[11] Loi organique du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution.

[12] CC, Décision n°2021-816 DC du 15 avril 2021, Loi organique relative à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution.

[13] CC, Décision n°2021-818 DC du 21 mai 2021, Loi relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion.

[14] Mastor W, Rapport sur l’évolution institutionnelle de la Corse, 11 oct. 2021.

[15] Conseil d’État, Étude, « Développer et améliorer les expérimentations pour des politiques plus efficaces et innovantes », 3 oct. 2019.

[16] Crouzatier-Durand F., « Différenciation territoriale et modulation des compétences des collectivités territoriales : vers une évolution de l’expérimentation locale ? ; à propos de l’avis du Conseil d’État du 1^er mars 2018 », in Bjcl, 2018.

[17] Crouzatier-Durand F., « Quid du pouvoir normatif régional ? Le refus réaffirmé de la reconnaissance d’un pouvoir normatif local », in Bjcl, 2018.

[18] Crouzatier-Durand F., « La différenciation, reconnaissance contemporaine des particularismes territoriaux ? », Actes du colloque Les collectivités à statut particulier, Université de Corse, 13-14 sept. 2019, Éditions Peter Lang, à paraître ; « La reconnaissance d’un droit à la différenciation : quelles innovations pour les collectivités territoriales ? », in Les Cahiers juridiques de la Gazette, 2018.

[19] Discours prononcé en Martinique le 11 mars 2000.

[20] Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

[21] Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

[22] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

[23] Loi n°2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

[24] Loi n°86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

[25] Le projet de loi prévoit d’inscrire dans le Code général des collectivités territoriales un principe de portée générale selon lequel, « dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences » (article 1^er ter B). Cette formule reprend mot pour mot l’alinéa 3 de l’article 72 de la Constitution.

[26] Le projet est transmis à la Commission mixte paritaire au moment où nous écrivons ces lignes.

ParJDA

Transports publics et décentralisation

Art. 396.

Jean-Michel Lattes
Maître de Conférences à l’Université Toulouse Capitole,
Chercheur à l’Institut de Droit Privé (Idp – Ea 1920),
Président de Tisséo Collectivités

Si la décentralisation en France apparaît comme une aspiration plus ancienne que les lois Defferre de 1982, nul doute cependant que celles-ci constituent un acte majeur souvent qualifié d’« Acte I de la décentralisation ».

La loi votée le 28 janvier 1982, promulguée le 2 mars 1982, complétée par la loi du 22 juillet 1982, introduit en effet des modifications considérables dans l’organisation territoriale de notre pays. Les évolutions induites par ces textes et ceux qui les ont complétés ont façonné durablement le fonctionnement de notre pays jusqu’alors très centralisé. La promotion de la région en collectivité territoriale à part entière désormais élue au suffrage universel, le président du conseil général – départemental désormais – en charge de l’exécutif du département, l’institution d’un contrôle juridictionnel a posteriori remplaçant une tutelle administrative a priori, la création des Chambres Régionales des Comptes… il nous est possible, près de quarante ans plus tard, de mesurer l’importance des mutations engagées dans de nombreux domaines.

D’autres textes ont cependant accompagné ce mouvement de décentralisation^[1]. Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 bouleversent la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales. La loi du 5 janvier 1988 dite « d’amélioration de la décentralisation » vient préciser le champ du contrôle des Chambres Régionales des Comptes tout en déterminant le domaine d’intervention économique des collectivités locales. Par suite, la loi relative à « l’administration territoriale de la République » du 6 février 1992 relance la démocratie locale et la coopération intercommunale tout en renforçant les processus de déconcentration^[2].

Ce processus est complété par de nombreux textes renforçant cette première approche décentralisatrice et portant sur la coopération intercommunale^[3], sur le développement durable^[4] ou encore sur le renouvellement urbain^[5] ou la démocratie de proximité^[6].

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République constitue le point de départ de la mutation vers « l’Acte II de la décentralisation ». Le principe de « l’organisation décentralisée » de la République est posé (art. 1er de la Constitution) et la région est inscrite dans la Constitution au même titre que les autres collectivités locales que sont la commune et le département. Plusieurs lois organiques organisent un important transfert de compétences nouvelles au profit des collectivités territoriales^[7]. En particulier, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales leur transfère de nouvelles compétences dans le domaine du développement économique, du tourisme, de la formation professionnelle tout en intégrant, par ailleurs, la responsabilité de certaines infrastructures comme les routes, les aérodromes et les ports.

L’adoption de la loi du 10 juillet 2006 autorisant l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie locale est parfois qualifiée d’étape décisive vers un « Acte III de la décentralisation » qui trouve son aboutissement avec la loi de Modernisation de l’Action Publique territoriale et d’Affirmation des Métropoles du 27 janvier 2014^[8]. Ici encore, de nombreux textes consacrent cette progression vers une France toujours plus décentralisée^[9].

On parle aujourd’hui d’un « Acte IV de la décentralisation ». La loi dite 3ds pour « Différenciation, Décentralisation, Déconcentration et Simplification de l’action publique » a été présentée au Parlement en 2021. Les modifications au projet de loi induites par le Sénat témoignent de l’intérêt des parlementaires pour cette nouvelle étape de la décentralisation.

Au-delà des textes traitant de la décentralisation au sens large, certains d’entre eux traduisent la volonté de faire évoluer la compétence transport^[10]. De la Loi d’Orientation des Transports Intérieurs, dite loi Loti, au projet de loi relatif à la Différenciation, la Décentralisation, la Déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi 3ds^[11], le paysage juridique des transports publics évolue sans pour autant que l’État se dessaisisse totalement d’un domaine dans lequel il conserve une fonction de régulation et d’organisation.

Il est, de fait, possible de parler de l’impact des textes de décentralisation sur la compétence transport en analysant ce que l’on peut appeler « L’An I de cette mutation » (Partie 1) autour des lois Loti et Maptam puis de prolonger notre analyse autour des évolutions (Partie II) induites par les textes postérieurs, en particulier les lois Notre et Lom. Les mutations induites par le projet de loi 3ds peuvent nous permettre d’imaginer les perspectives induites par de possibles nouvelles évolutions (Conclusion).

I. L’an 1 de la décentralisation dans la compétence transport

A. La loi Loti, première étape dans la décentralisation des transports publics

La loi d’Orientation des Transports Intérieurs (Loti) du 30 décembre 1982^[12] est souvent qualifiée de loi fondamentale tant elle modifie l’organisation des services publics de transport. De manière générique, elle affirme le principe en vertu duquel « un droit au transport » est reconnu. Elle précise en effet que ce droit doit permettre de se déplacer « dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité et de prix ainsi que de coûts pour la collectivité ».

La question de la répartition de la responsabilité des transports publics est au cœur de cette évolution. Au-delà de la responsabilité de l’État, la loi de 1982 organise une répartition de la compétence transports entre les différentes collectivités locales : les communes, les départements et, désormais, la région reconnue comme une collectivité à part entière.

Deux éléments de la loi Loti modifient fondamentalement l’équilibre en place. Le statut d’Autorité Organisatrice des Transports (Aot) est attribué aux collectivités locales en vue d’organiser les transports collectifs^[13]. Par ailleurs, les Plans de Déplacement Urbain (Pdu) sont instaurés pour permettre une définition globale de l’organisation des déplacements à l’échelle d’une commune ou d’un groupe de communes^[14].

L’importance de ce texte se mesure dans l’évaluation de ses conséquences directes ou indirectes. Au-delà de l’affirmation de grands principes^[15], la loi réorganise la répartition des compétences. C’est véritablement la définition d’une politique des transports qui est proposée dans toutes ses dimensions : planification globale, règles de concurrence et recherche de complémentarité, répartition des rôles entre l’État et les collectivités territoriales, contractualisation des dispositifs déployés…

Si certaines limites du texte seront rapidement relevées^[16], la loi Loti a cependant réussi à combiner l’intervention de multiples acteurs du monde des transports tout en garantissant une véritable régulation des acteurs publics^[17]. La loi dite « Grenelle II » de 2010 impacte et aménage les orientations prises par la loi Loti^[18]. Le nouveau texte traite ainsi de la « cohérence régionale et interrégionale des services ferroviaires régionaux de voyageurs ». Il renforce la coordination des services de transport dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants et intègre la problématique de l’évaluation des émissions de gaz à effet de serre dans l’élaboration et la révision des Pdu^[19].

B. La loi Maptam et la consécration de la notion de mobilités

La loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles, dite « Maptam » a été publiée le 28 janvier 2014^[20]. Ce texte, complété par la loi Notre^[21], modifie et réorganise le dispositif mis en place par la loi Loti pour structurer la gestion des transports sur le territoire métropolitain.

Dans le dispositif Loti, le choix avait été fait d’élargir le système des transports publics en se basant sur la répartition des principaux modes de transports : le transport ferroviaire pour les régions – les départements en charge des transports non-urbain et scolaire – les structures communales pour mettre en place les transports urbains.

Ces dispositifs sont revus en transférant les transports non urbains et scolaires aux régions, les départements ne conservant que le transport spécial des élèves handicapés^[22]. Les structures communales voient, de leur côté, leurs compétences élargies à de nouveaux services. Les anciennes Autorités Organisatrices des Transports Urbains (Aotu) deviennent des Autorités Organisatrices des Mobilités (Aom) avec un ressort territorial correspondant au périmètre de l’intercommunalité qui exerce la compétence mobilité^[23].

Le changement de mots est ici essentiel. On passe de la compétence sur « les transports publics » à la compétence « mobilité ». Ce changement a du sens et se trouve valorisé dans les textes ultérieurs. Les Aom se voient confier les mobilités avec des prérogatives élargies : transports à la demande, logistique urbaine, appui au développement des nouveaux services à la mobilité… Cette notion de mobilité sera, par suite, renforcée au point d’intégrer les nouvelles mobilités souvent qualifiées de douces.

La loi Maptam consacre le rôle de la région comme la structure compétente pour organiser l’intermodalité des transports et leur complémentarité. C’est, en effet, désormais au niveau régional que se définissent les règles traitant de l’intermodalité entre les services publics de transport au travers de la mise en place des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) consacrés par la loi Notre^[24].

II. Les évolutions de la compétence transport

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 396.

[1] De 1982 à 1986, près de 25 lois complétées par plus de 200 décrets consacrent le mouvement de décentralisation.

[2] Ces réformes sont prolongées par la loi du 4 février 1995 sur « l’aménagement et le développement du territoire ».

[3] Loi dite Chevènement du 12 juillet 1999 relative « au renforcement et à la coopération intercommunale » – (Loi n°99-586, Jorf n°160 du 13 juillet 1999, p. 10361 et s.).

[4] La loi Voynet du 25 juin 1999 relative à « l’aménagement et au développement durable », (Jorf n°148, n°148 du 29 juin 1999).

[5] Loi dite « solidarité et renouvellement urbain » du 13 décembre 2000 (Jorf n°289 du 14 décembre 2000).

[6] Loi sur « la démocratie de proximité » du 28 février 2002 (Jorf du 28 février 2002).

[7] On peut citer : les lois du 1er août 2003 relatives à l’expérimentation par les collectivités territoriales et organisant un référendum local (Jorfn°177 du 2 aout 2003) ou la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales (Jorf n°175 du 30 juillet 2004).

[8] Dite loi Mapam ou Maptam.

[9] La loi de « réforme des collectivités territoriales » du 16 décembre 2010 organise l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale tout en renforçant la démocratisation des intercommunalités. La loi prévoit aussi la suppression de la clause générale de compétence.

[10] Neiretz N., La coordination des transports en France – De 1918 à nos jours ; Institut de la gestion publique et du développement économique, 2014.

[11] La loi 3ds a connu plusieurs dénominations. La loi est d’abord appelée « loi 3D » pour « Décentralisation, Différenciation et Déconcentration ». Elle est ensuite dénommée « 4D » pour « Décentralisation, Différenciation, déconcentration et décomplexification ». La loi a été présentée au Parlement sous l’appellation finale « 3ds ».

[12] Loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d’Orientation des Transports Intérieurs, Jorf du 31.12.1982, p. 4004.

[13] Cette attribution est progressive. La région est concernée au début des années 2000.

[14] L’importance des Pdu sera renforcée par des textes ultérieurs. La Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie (Laure) de 1996 va leur conférer un caractère obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Cf. Rotalier G. (de), Les Plans de Déplacements Urbains : Bilan et Perspectives, Éditions universitaires européennes, 2011.

[15] Reconnaissance du droit au transport, organisation d’un véritable service public du transport, affirmation de la liberté de choix de l’usager…

[16] Le secteur du transport routier de marchandise et l’abandon progressif, et non avoué, du fret par le rail, le financement et la tarification des infrastructures, les carences dans le domaine de la concertation avec les usagers, la combinaison entre les textes européens et les objectifs nationaux… constituent des éléments de faiblesse dans le bilan de la loi Loti. Si la loi s’est révélée bénéfique dans le domaine des transports, elle a aussi révélé des limites qu’il convient de prendre en compte. C’est cependant plus une adaptation qu’une révolution qui semble nécessaire de mettre en œuvre.

[17] La loi Loti prévoit la production de bilans socio-économiques et environnementaux 3 à 5 ans après la mise en service des grandes infrastructures de transport appelés « Bilans Loti ». Cette évaluation des résultats obtenus constitue un élément important permettant de crédibiliser les actions menées.

[18] Loi n^o 2010-788 du 12 juillet 2010 portant Engagement National pour l’Environnement (parfois appelée loi Ene) complète et territorialise la loi dite « Loi Grenelle I » du 11 février 2009.

[19] Amar G., « Pour une écologie urbaine des transports » in Les Annales de la Recherche Urbaine, 1993, p. 141 à 151.

[20] Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014.

[21] Voir le A de la Partie II.

[22] Cf. Loi Notre.

[23] Il convient de noter que, si certaines communautés exercent cette compétence de manière obligatoire (métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération), les communautés de communes peuvent choisir de ne pas se doter de cette compétence voire même de l’exercer en tout ou partie.

[24] Audoit C., Idrissi M. & Roturier L., L’acte III de la décentralisation, une nouvelle donne pour les territoires ; Territorial Éditions, 2017.

ParJDA

Plaidoyer pour une autonomie retrouvée des départements

Art. 409.

Mélina Elshoud
Doctorante en droit public, Université du Mans,
Conseillère du département de la Sarthe, canton Le Mans-2
membre du Collectif L’Unité du Droit

Des recentralisations pour célébrer 40 ans de décentralisation ?

C’est le paradoxe que me semble ouvrir le projet de loi 3ds (Décentralisation, différenciation, déconcentration et simplification) – initialement baptisé 3D puis 4D – en passe d’être adopté par les parlementaires français en ce début d’année 2022.

En effet, ledit projet de loi ouvre la voie à l’expérimentation de la renationalisation du Revenu de Solidarité Active (Rsa) et fait ainsi suite aux demandes de plus en plus régulières exprimées par de nombreux Départements en tête desquels le Département de la Seine-Saint-Denis qui a vu le nombre d’allocataires de ce minimum social exploser depuis le transfert de cette compétence en 2004. D’ailleurs – et c’est sans doute le second paradoxe – l’appel à la recentralisation d’un certain nombre de dispositifs et politiques publiques locales (notamment dans les domaines de la solidarité : insertion, dépendance, protection de l’enfance, etc.) est lancé par les collectivités territoriales elles-mêmes, pourtant nées du mouvement décentralisateur dont elles sont le fruit et la caractéristique principale.

Élue au Conseil départemental de la Sarthe depuis sept ans, j’ai le sentiment que les capacités d’action des collectivités territoriales – et notamment des Départements – n’ont jamais été aussi contraintes. Dans le même temps, compte tenu de la situation économique, sociale et sanitaire, il me semble que les besoins de nos concitoyens n’ont jamais été aussi importants et multiples – qui plus est dans un département plutôt rural, plus sujet au chômage, à la pauvreté, aux difficultés de mobilité, ou encore d’accès aux soins. Par ailleurs, ces sollicitations croissent assez naturellement en période de crise, et d’autant plus pour les Départements qui sont les principaux financeurs de l’action sociale de proximité. Alors, à mon sens, l’appel à la recentralisation est avant tout révélateur du sentiment d’impuissance que peuvent partager celles et ceux qui siègent dans les assemblées départementales de France et qui constatent la difficulté à répondre aux besoins de plus en plus nombreux de leurs concitoyens dans un contexte budgétaire et opérationnel de plus en plus contraint.

Une autonomie malmenée.

Comme d’autres, j’ai fait le constat d’une certaine perte d’autonomie de ma collectivité, d’abord financière, liée à la diminution de ses ressources et à l’encadrement du volume de ses dépenses, mais également « opérationnelle » liée à la limitation de ses marges de manœuvre dans la détermination des politiques publiques.

En effet, d’une part, les ressources départementales n’ont pas évolué proportionnellement aux besoins qui ont augmenté. Parmi ces ressources, la part issue des impôts directs a quasiment disparu avec la suppression récente de la taxe foncière sur les propriétés bâties – quand elle était majoritaire il y a 20 ans – de sorte qu’on a ôté aux Départements leur dernier levier d’action – et notamment d’augmentation – sur les recettes. La fraction de la Tva et les droits de mutation à titre onéreux (Dmto) touchés par les Départements sont quant à eux des recettes fluctuantes, dépendant pour l’une des règles nationales posées, et pour les autres de la dynamique des transactions immobilières sur le territoire. De leurs côtés, les dotations de l’État n’ont pas suivi l’évolution démographique et sociale, de sorte que ces ressources sont, pour ainsi dire, indexées sur le passé et non sur l’avenir. D’une certaine manière, si vous êtes un Département vieillissant et plutôt pauvre, vous dépensez beaucoup en charges d’intervention, vous n’attirez pas forcément d’activités et de ressources nouvelles, et vos capacités d’investissement restent limitées.

En second lieu, les Départements sont de plus en plus soumis à des logiques de contractualisation financière avec l’État qui conduisent à encadrer la dépense publique locale. Dès 2018, le Pacte financier, également appelé « Pacte de Cahors », conditionnait le maintien d’un certain niveau de dotations de l’État aux Départements à l’engagement qu’ils limitent l’augmentation de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2% chaque année.

Ce Pacte a été longuement dénoncé par les collectivités territoriales, y voyant d’une part une nouvelle atteinte au principe constitutionnel de libre administration, et constatant d’autre part un certain nombre d’effets pervers. Il a en effet conduit à des situations ubuesques où, alors que l’État fixe une politique nouvelle et abonde le budget des collectivités territoriales afin qu’elles y inscrivent des actions particulières, les collectivités ne peuvent pas dépenser cet argent sous peine de dépasser le plafond de dépenses autorisées (ainsi, ma collectivité n’a pas pu utiliser l’ensemble des fonds alloués par la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (Cnsa) – des fonds de l’État donc – pour mener des actions de prévention de la dépendance des personnes âgées) ou bien encore les collectivités l’emploient uniquement pour valoriser des actions préexistantes et non pas mener des actions nouvelles qui seraient pénalisantes pour le budget (ainsi, ma collectivité a davantage utilisé les financements nationaux liés à la lutte contre la pauvreté pour valoriser des actions déjà mises en œuvre et ainsi couvrir des dépenses existantes que pour lancer des actions nouvelles qui auraient nécessairement impacté le budget). La logique aurait voulu que ces enveloppes nationales soient exclues des règles de calcul. En soi, cette politique consistant à limiter la dépense des collectivités territoriales au regard des économies que doit faire l’État interroge le principe même de décentralisation et fait de la délégation de compétences ainsi réalisée une forme de délégation, sans réelle autonomie, à des collectivités à organes délibératifs élus.

Enfin, au-delà de l’encadrement des capacités financières des Départements, il me semble que cette tendance à la contractualisation – que l’on retrouve dans la loi 3ds – et le recours quasi-systématique aux appels à projets portent atteinte à l’autonomie politique des Départements car limitant leur capacité à décider véritablement des politiques publiques locales. Les collectivités sont aujourd’hui davantage dans l’exécution des commandes de l’État que dans l’initiative et l’innovation. Un tel système n’incite pas au travail réellement exploratoire. Or, s’il est important d’avoir des politiques communes dans différents domaines, il faut pouvoir avoir des politiques « uniques » en ce qu’elles sont adaptées au territoire, et notamment dans le domaine social. À quoi bon garder des assemblées délibérantes si les collectivités doivent n’être que des opérateurs de l’État ?

Dans un contexte politique enclin à une action publique de proximité et à un regain de la démocratie locale et dans un contexte sanitaire qui a prouvé l’utilité des collectivités territoriales pour apporter des solutions rapides et adaptées et compenser une gestion de la crise trop verticale, la question du maintien des capacités d’action des collectivités territoriales me semble essentielle.

Réinventer cette autonomie est probablement une gageure mais « ne rien faire » a et aura un coût pour l’État et les citoyens. Redonner aux collectivités territoriales et en l’espèce aux Départements une capacité à définir une stratégie, et redonner ainsi de la vigueur à la décentralisation en (re)faisant des Départements de véritables acteurs locaux sera gage d’efficacité et aussi d’efficience de l’action publique.

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 409.

ParJDA

De la décentralisation à l’autonomie : l’hypothèse de la Corse

Art. 403.

Wanda Mastor
Professeur de droit public, Université Toulouse 1 Capitole, Irdeic

« Mais cette collectivité sera d’abord ce que les Corses choisiront d’en faire ».

La phrase est prononcée le 7 avril 2017 par le président de la République, Emmanuel Macron, à Furiani^[1]. Soit quelques mois avant les élections territoriales de 2017, suivies de celles de 2021. Dans les deux cas, les Corses ont choisi ce qu’ils voulaient « faire » de leur collectivité, pour reprendre les termes clairs et sans ambiguïté d’Emmanuel Macron. Après l’élection, au niveau national, du candidat faisant du « pacte girondin » l’un des piliers de ses discours, et au niveau local, d’une majorité d’autonomistes en 2017, renforcée en 2021, il n’est plus possible d’éluder la question de l’inscription de la Corse autonome dans la Constitution. Autonomie qui ne signifierait pas la sortie de la Corse de la République française, mais son insertion en tenant compte de ses spécificités.

Cet article est issu d’un rapport intitulé Rapport sur l’évolution institutionnelle de la Corse, remis au président du Conseil exécutif de Corse Gilles Simeoni le 11 octobre 2021^[2]. Il a été réalisé par l’auteure dans le cadre d’un marché public lancé par la Collectivité et obtenu un mois avant. Il sera bientôt publié aux éditions Albiana et n’est que la première pierre posée à l’édifice d’une mission qui a pour horizon l’accession de la Corse à l’autonomie. Deux propositions dudit rapport ont déjà été concrétisées, notamment par la voie d’adoption d’amendements par l’Assemblée nationale au projet de loi « 3ds », qui doit être examiné en seconde lecture au Parlement. L’argumentation du rapport se développe autour de deux grands axes, respectivement consacrés à L’amélioration de l’existant : un renforcement démocratique pour des institutions plus efficaces et L’évolution souhaitable : un peuple corse dans une île autonome. Elle s’accompagne de substantielles annexes : le tableau synoptique des quinze propositions d’une part, et le compte-rendu d’entretiens avec les acteurs passés et présents de l’évolution statutaire de la Corse d’autre part. Les deux (amélioration de l’existant / revendication de l’autonomie) ne sont pas détachables. Ils sont complémentaires et se nourrissent l’un l’autre. L’existant, à savoir le fonctionnement actuel de la Collectivité, permet d’emprunter le chemin de l’autonomie ; inversement, pour mieux revendiquer cette dernière, certaines améliorations peuvent être proposées au sein de la première.

Nous choisissons de reproduire dans le cadre de cet ouvrage le passage le plus « délicat » du rapport, qui comporte les arguments qui cristallisent le plus les tensions. Depuis les lois de 1982, le législateur n’a cessé d’affirmer la spécificité de l’île en tentant d’en tirer les conséquences normatives. Ces dernières sont considérées par la majorité politique insulaire actuelle comme insuffisantes, et/ou furent censurées par le Conseil constitutionnel. L’autonomie serait pourtant une conséquence logique de plusieurs éléments réunis : la cohérence avec l’ensemble législatif la concernant ; la cohérence issue du droit comparé, l’écrasante majorité des États régionaux européens accordant l’autonomie à leurs îles ; la cohérence démocratique, au vu des dernières élections territoriales.

Au niveau constitutionnel, la Corse est un territoire juridiquement inclassable qui ne s’identifie que par rapport à son « rattachement » à l’article 72 de la Constitution. Tandis que l’île de Clipperton a les honneurs de la gravure dans le marbre constitutionnel, la Corse n’est évoquée qu’indirectement à travers une formule aux accents tautologiques : elle est une collectivité à statut particulier^[3].

Après quarante années de reconnaissance législative de sa spécificité, la Corse ne peut demeurer au stade de la clandestinité constitutionnelle. Outre l’incongruité de l’absence de référence explicite, cette dernière révèle toute l’ambiguïté de son statut. Car si ce territoire relève bien de l’article 72, ses compétences (qui devraient en principe découler de son statut) sont une sorte d’agglomérat atypique qui « puise » des éléments aux catégories des articles 73, voire 74. Particulier, ce territoire l’est assurément : il est doté d’une organisation spécifique, d’un régime électoral propre, de la possibilité d’extension des compétences, de ressources fiscales indirectes dérogatoires, d’un droit à la consultation sur les projets de textes législatifs et réglementaires, du pouvoir de proposition d’adaptation des lois et règlements, pour ne citer qu’eux. Au nom de la cohérence logique qui a toujours présidé à l’écriture du droit, il convient de lui offrir les pouvoirs corrélatifs à ladite spécificité. Les électeurs ont souhaité que lesdits pouvoirs ne relèvent pas d’une décentralisation renforcée, mais soient ceux d’une région autonome, à l’image des régions italiennes, espagnoles ou des îles portugaises pour ne prendre que ces exemples de l’Europe du sud.

L’évolution est possible à travers deux types d’argumentation. La première consiste à apporter la preuve que l’autonomie ne serait pas une violation du principe de l’indivisibilité de la République. Ce sont surtout des malentendus qui forment ce premier obstacle, l’indivisibilité étant encore confondue avec l’uniformité. La seconde, s’appuyant notamment sur le droit comparé, permet de faire de l’insularité un élément fondamental du débat sur l’autonomie.

Nous profitons de la possibilité que nous offrent les auteurs du présent ouvrage -et de l’amitié qu’ils nous portent- pour développer ici les arguments les moins « consensuels ». Ces derniers sont relatifs à l’identité corse, laquelle, selon nous, pourrait être juridiquement consacrée à travers deux insertions constitutionnelles. Pour le Conseil constitutionnel, l’indivisibilité de la République signifie trois choses : l’unicité du peuple français, de la langue française et l’indivisibilité de la souveraineté. C’est à l’occasion d’une loi sur le statut de la Corse que le Conseil a consacré le premier, censurant la consécration juridique de l’existence du peuple corse (I). La langue corse suit à peu près le même régime que celui des autres langues régionales. Un régime conforme à la tradition jacobine de la France, très peu encline à percevoir la richesse là où elle voit des possibilités de séparatisme séditieux. La dernière décision du Conseil constitutionnel censurant l’enseignement immersif en est un exemple significatif (II).

I. La reconnaissance constitutionnelle du peuple corse

C’est peut-être l’une des revendications les plus fortes, et constantes, des mouvements nationalistes : « La question du peuple corse est le cœur du problème corse » précise le député européen François Alfonsi dans son entretien figurant en annexe. Seule une révision constitutionnelle permettrait de contourner la censure du Conseil constitutionnel en 1991^[4].

A. Retour sur la censure du Conseil constitutionnel en 1991

Le Conseil Constitutionnel a constitutionnalisé le concept de « peuple français » à l’occasion de la censure de celui de « peuple corse » dans la décision dite « Statut de la Corse » du 9 mai 1991. L’article premier de la loi déférée au Conseil constitutionnel précisait que « La République française garantit à la communauté historique et culturelle vivante que constitue le peuple corse, composante du peuple français, les droits à la préservation de son identité culturelle et à la défense de ses intérêts économiques et sociaux spécifiques. Ces droits liés à l’insularité s’exercent dans le respect de l’unité nationale, dans le cadre de la Constitution, des lois de la République et du présent statut ». Après avoir rappelé toutes les références au peuple français dans les textes composant le bloc de constitutionnalité, et offert à la notion de peuple français valeur constitutionnelle, le Conseil déclare la mention « peuple corse, composante du peuple français », contraire à la Constitution^[5].

Dans l’entretien qu’il a bien voulu nous accorder, l’ancien ministre et membre du Conseil constitutionnel Pierre Joxe rappelle combien cette censure était inattendue, et choquante : « Chevènement avait combattu cette idée avec véhémence. Je n’avais pas pris au sérieux cette opposition et y ai répondu au départ avec dédain. L’existence du peuple corse était pour moi une évidence, historique, culturelle, sociologique… La réalité était plus forte que les arguments des opposants. José Rossi, élu de l’opposition, avait accepté d’être le rapporteur de la loi, que le Parlement a intégralement votée. C’était pour moi une grande victoire… Puis le Conseil constitutionnel a censuré la disposition sur « le peuple corse, composante du peuple français ». Neuf personnes se sont opposées à la volonté de la majorité des représentants de la nation qui n’avaient fait que consacrer juridiquement une réalité historique. Quand je suis devenu membre du Conseil constitutionnel, on m’a d’ailleurs reproché d’avoir à l’époque critiqué cette décision. Mais c’était vraiment légitime ». De son côté, José Rossi rappelle qu’introduite en dernière minute, cette disposition lui avait fait perdre des soutiens qu’il avait mobilisés à droite : « Elle a déclenché des polémiques nationales considérables qui ont fini par occulter la qualité de l’audace réformatrice en faveur d’un régime de décentralisation avancé pour la Corse ».

Progressivement, cette affirmation, très sèche et sans ambiguïté, a connu des entorses avec la réforme de l’Outre-mer. Depuis 2003, la Constitution reconnaît en effet les « populations d’outre-mer » dans son article 72-3 : « La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’Outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d’égalité et fraternité ». La fin de la phrase permet de mettre en exergue l’importance de la nation française ; quant au choix du terme « populations », il n’est évidemment pas innocent.

B. Le contournement de la censure du Conseil constitutionnel

Comme précisé également plus loin pour la sauvegarde et la promotion de la langue corse, seule une révision constitutionnelle permet de contourner une décision du Conseil constitutionnel dont les [jugements], en vertu de l’article 62 de la Constitution, jouissent de l’autorité absolue de la chose jugée. La seconde possibilité réside dans un revirement de jurisprudence, le Conseil constitutionnel pouvant revenir sur l’une de ses décisions antérieures. Une troisième issue existe, en théorie : faire voter une nouvelle loi proclamant l’existence du peuple corse, en espérant que le Conseil constitutionnel ne soit pas saisi. C’est un risque que les parlementaires peuvent prendre, mais l’histoire récente de la censure de l’enseignement immersif prouve que la majorité (même, dans ce cas précis, une écrasante majorité) qui adopte une loi peut, dans les jours qui suivent l’adoption, saisir le Conseil constitutionnel afin qu’il censure la loi qu’elle vient elle-même d’adopter^[6].

Dans ces conditions, la voie de la révision constitutionnelle, même plus difficile en théorie, paraît plus envisageable. Tout dépend des négociations menées en amont par la majorité territoriale corse. Mais en l’état actuel des choses, et aussi paradoxal que cela puisse paraître, une révision constitutionnelle est peut-être une voie plus « sûre » que celle d’une loi ordinaire qui, si elle proclame l’existence du peuple corse, risque probablement d’être encore censurée par le Conseil constitutionnel.

La disposition pourrait être insérée dans un article ou un titre relatif à la Corse et/ou dans l’alinéa précité faisant référence aux populations d’outre-mer. Cela permettrait, d’une part, d’éviter de toucher à l’article 2 qui, selon le Conseil constitutionnel, fait obstacle à la reconnaissance du peuple corse, et d’autre part, de mettre les dispositions constitutionnelles en cohérence. Les statuts particuliers de l’Outre-mer et de la Corse justifient d’être mentionnés ensemble, du seul fait d’être tous deux particuliers (et sans poursuivre une logique d’alignement que nous repoussons par ailleurs dans un autre passage du rapport).

Proposition : Insérer la notion de peuple corse dans la Constitution
Modification de l’article 72-3 alinéa 1 de la Constitution proposée :

Article actuel :

La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité.

Article proposé :

La République reconnaît, en son sein, les populations d’outre-mer et le peuple corse, dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité.

II. La protection constitutionnelle de la langue corse

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 403.

[1] Https://en-marche.fr/articles/discours/meeting-macron-furiani-discours.

[2] Https://www.isula.corsica/Evolution-institutionnelle-de-la-Corse-consulter-le-rapport-de-Wanda-Mastor-en-integralite_a2683.html.

[3] Voir les actes à paraître du colloque Les collectivités à statut particulier : les enjeux de la différenciation, sous la direction scientifique d’A. Fazi et N. Kada, Università di Corsica Pasquale Paoli, septembre 2019.

[4] Décision n°91-290 DC du 9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

[5] Considérant 13.

[6] Décision n°2021-818 DC du 21 mai 2021, Loi relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion.

ParJDA

La collectivité départementale de 1982 à aujourd’hui : retour sur quelques vicissitudes du droit de la décentralisation

Art. 399.

Virginie Donier
Professeure de droit public, Université de Toulon, Cerc,
membre du Collectif L’Unité du Droit

Pourquoi s’intéresser au département pour célébrer le quarantième anniversaire de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ? Deux raisons principales expliquent ce choix : d’une part, le département est une collectivité dont l’existence a été malmenée dans la période récente, ce qui tend à démontrer que le droit des collectivités territoriales ne se construit pas de façon linéaire, il est intimement lié au rôle de l’État et aux volontés de réforme de ce dernier. Le droit des collectivités territoriales est aussi, et peut-être avant tout, un droit de l’organisation de l’État. D’autre part, le département est une catégorie de collectivités territoriales qui permet de mettre en lumière l’importance des acteurs locaux, et donc de la décentralisation, dans la mise en œuvre du principe de solidarité nationale, le département étant en effet devenu, au gré de la législation, le chef de file en matière d’action sociale. Analyser le rôle du département permet ainsi de mieux appréhender les relations entre cohésion sociale et décentralisation.

À ces deux premières raisons s’en ajoute une troisième qui est sous-jacente aux compétences dont dispose le département. Il s’avère en effet que la loi du 2 mars 1982 a véhiculé un mythe, celui de l’autonomie locale. Ce mythe transparaît de l’intitulé de la loi, laquelle est consacrée, notamment, aux « libertés » des trois catégories de collectivités. Or, l’étude des compétences départementales permet de démontrer que la décentralisation n’est pas nécessairement synonyme de pouvoir accru pour les organes des collectivités. La décentralisation n’est pas systématiquement le signe de la liberté, ou à tout le moins, si liberté il y a, celle-ci peut être à dimension variable. Concentrer le propos sur le département est donc une façon d’illustrer le caractère en partie fictionnel de la loi du 2 mars 1982 et de mieux saisir le décalage existant entre son intitulé et la réalité. Pour étayer cette démonstration, nous retiendrons une démarche essentiellement chronologique afin de mieux saisir les apports de la loi du 2 mars 1982 et des lois qui ont été adoptées les années suivantes (I). Nous verrons ensuite en quoi l’existence du département a été malmenée dans la période contemporaine, étant précisé que le temps de la remise en cause est sans doute achevé, la crise sanitaire ayant confirmé la nécessité de conforter le rôle et l’existence des départements (II).

I. L’apport des premières lois de décentralisation à la collectivité départementale

La reconnaissance du département en tant que collectivité territoriale ne date pas de la loi du 2 mars 1982. Dès la loi du 22 juin 1833 relative à l’organisation du département, ce dernier a été doté d’un conseil élu, mais selon un mode de suffrage qui n’avait rien d’universel car fondé en partie sur le cens^[1]. De plus, l’autonomie des départements restait fortement encadrée compte tenu du poids de la tutelle.

Il fallut attendre la loi du 10 août 1871 pour que le conseil général ait la possibilité de prendre des décisions sans approbation préalable du préfet. L’article 48 alinéa 5 énonce ainsi que le conseil général délibère sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi, soit sur proposition du préfet, soit sur l’initiative de l’un de ses membres. Mais le préfet conserve tout de même des pouvoirs étendus dans la mesure où il prépare le budget du département et est chargé de l’exécution des décisions du conseil général^[2].

La loi du 2 mars 1982 marque alors un véritable tournant, le préfet perdant sa fonction d’exécutif du département au profit du président du conseil général. Cette loi parachève la décentralisation au profit du département : si cette catégorie de collectivités disposait déjà d’un conseil élu, le pouvoir exécutif était confié au représentant de l’État, et non à un membre de cette assemblée élue. La loi du 2 mars 1982 a permis au département de devenir une collectivité territoriale de plein exercice. À cela s’ajoute la suppression de la tutelle exercée par le préfet, la loi ayant substitué à cette tutelle un contrôle administratif a posteriori exercé sur les actes des collectivités territoriales. Avec l’entrée en vigueur de la loi du 2 mars 1982, c’est le président du conseil général qui préside l’assemblée départementale, qui prépare et exécute le budget du département, ainsi que les délibérations du conseil. Dans les mois qui vont suivre, le département sera également doté de plusieurs compétences d’attribution tournées majoritairement vers la gestion de services de solidarité. C’est ainsi que l’article 32 de la loi du 22 juillet 1983 a confié au département une compétence de droit commun concernant la prise en charge de bon nombre de prestations d’aide sociale^[3]. Mais les actions de solidarité du département ne se limitent pas au seul champ de l’action sociale, elles peuvent également se décliner au niveau territorial, en direction des collectivités inférieures. L’article 31 de la loi du 7 janvier 1983 a par exemple confié au département le soin d’établir un programme d’aide à l’équipement rural sur la base, notamment, des propositions adressées par les communes^[4].

Le département est ainsi devenu, dès le début des années 1980, un territoire de solidarité, sa taille expliquant en partie le choix de cette collectivité. L’émiettement communal français et la taille des régions ne laissaient en effet que le niveau départemental pour décentraliser l’aide sociale^[5]. Le choix du département se justifie également par les relations étroites pouvant exister entre déconcentration et décentralisation. C’est en effet au niveau départemental que les services déconcentrés de l’État ont été organisés dans le champ de l’action sociale dès 1964^[6]. Sans nier l’existence d’un mouvement de régionalisation avec la création des directions régionales de l’action sanitaire et sociale par le décret du 22 avril 1977^[7], il s’avère que les compétences de gestion étaient essentiellement dévolues aux structures départementales, alors que les services déconcentrés régionaux avaient principalement un rôle de coordination. C’est en toute logique le département qui a été retenu au début des années 1980 quand il s’est agi de décentraliser une grande partie de ces compétences sociales.

Le département est ainsi devenu l’un des acteurs incontournables de la solidarité et de la cohésion sociale. Cependant, cette mission spécifique ne l’a pas mis à l’abri de certaines tentatives de réforme pouvant aboutir à remettre en cause son existence.

II. Une existence malmenée dans la période contemporaine

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 399.

[1] Pontier J-M., « Une approche historique » in Quel(s) avenir(s) pour les départements ? ; sous la direction de L. Janicot et N. Ferreira ; Lgdj collection Lejep, 2017, p 13.

[2] Bodineau P. et Verpeaux M., Histoire de la décentralisation, Que sais-je ? ; Puf, 1993, p 56.

[3] Loi n°83-663 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, Jorf 23 juillet 1983, p 2286.

[4] Loi n°83-8 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, Jorf 9 janvier 1983.

[5] Donier V., Le principe d’égalité dans l’action sociale des collectivités territoriales ; Puam ; 2005, p 166 et s.

[6] Voir en ce sens, les décrets n°64-250 du 14 mars 1964 et 64-783 du 30 juillet 1964.

[7] Décret n°77-429.

ParJDA

La décentralisation 40 ans après : un désastre

Art. 408.

Jean-Bernard Auby
Professeur de droit public émérite de Sciences Po Paris

J’espère qu’on ne m’en voudra pas de livrer ici des réflexions autant citoyennes que scientifiques, traversées d’impression personnelles. Elles sont tout de même le fruit d’une pratique prolongée du droit des collectivités territoriales. Et c’est cette pratique même qui, sur un fond de réflexion dont je ne peux pas cacher qu’il est très favorable à la décentralisation, a fait naître le sentiment de lassitude désappointée que je m’autorise à livrer. Dans un texte livré à la revue « Acteurs Publics » en 2019^[1], je me suis efforcé de résumer ce que je pensais être les caractéristiques essentielles du modèle territorial français en cinq traits :

la stagnation géopolitique du système entre surplace et allers-retours agaçants ;
une vision des politiques publiques locales comme de simples variables d’ajustement des politiques nationales ;
la survivance des pièges psychocentralistes de notre vision de l’appareil public ;
la prise en compte insuffisante d’impératifs forts d’aujourd’hui : poussée de l’urbanisation, digitalisation, changement climatique ;
les limites de l’arbitrage démocratique local.

L’impression désolée qui courait le long de ce tableau ne s’est nullement atténuée depuis. Au contraire, la déception s’est aggravée. Il est vrai que la crise sanitaire a pesé de tout son poids en faveur des réflexes rétrogrades. Mais le résultat est quelque chose comme un désastre. Je m’explique.

I.

Quoi qu’on en pense, il y a bien une trajectoire historique de modernisation de notre système territorial qui se dessine dans la réflexion publique – celle des « technocrates », diront certains – depuis, disons, le programme du Conseil de la Résistance. Cette trajectoire, on la vit se déployer surtout dans les débuts de la Cinquième République, et dans les réformes engagées à partir de 1982.

Si on la résume très sommairement, elle suit le tracé de deux vecteurs successifs.

1°. Le premier est un mouvement de rationalisation de l’architecture institutionnelle et de basculement de certaines tâches d’administration directe des services d’État aux entités locales.

Il s’agit de remédier à la dispersion congénitale du système et de l’adapter au contexte d’un pays qui n’est plus à dominante rurale. D’où la préoccupation de regrouper les communes après avoir renoncé à en réduire significativement le nombre (en gros depuis l’échec historique de la réforme de 1971). D’où les interrogations constantes sur l’utilité du département…

Il s’agit aussi de soulager l’État d’un certain nombre de tâches d’administration concrète, que l’on transfère progressivement aux différents échelons.

Lesquels en viennent à constituer quatre degrés d’administration locale : régions, départements, intercommunalités et communes. Tout ceci formant, et il est extrêmement important de le souligner, un ensemble non hiérarchisé, aucun des niveaux de collectivités ne pouvant réellement orienter l’action de celles qui sont au-dessous (même si l’on a essayé de confier une part de l’intervention publique stratégique aux régions).

Le résultat de cette absence de hiérarchisation étant d’ailleurs de rendre inextricable la répartition des compétences entre les niveaux territoriaux : les problèmes publics se laissent difficilement découper en tranches verticales. Nous y reviendrons.

2°. Le second vecteur, apparu plus récemment parce qu’il suppose que l’on soit tout de même parvenu à un certain degré de rationalisation de l’architecture institutionnelle, est celui du pluralisme et de la différenciation.

La décentralisation n’en vaut pas la chandelle si elle est pure affaire de commodité : sinon, ce que nous appelons « déconcentration » convient très bien, d’autant qu’elle place les responsabilités locales entre les mains d’agents fermement maîtrisés par le pouvoir central. La décentralisation ne prend son véritable sens que si elle associe les forces vives locales et permet d’adapter l’action publique aux circonstances locales.

Cela ne peut pas se faire sans accepter l’idée d’une certaine différenciation territoriale : sans accepter que les solutions aux problèmes publics locaux varient dans une certaine mesure^[2]. Il en a toujours été ainsi en fait -que l’on songe à la variabilité des taux des impôts locaux, qui ne date pas d’hier-, mais, depuis quelque temps, l’idée a été ouvertement affichée et doucement acceptée. Elle figure dans le titre même du projet de loi « relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale » (« 3ds ») déposé au Sénat en mai 2021.

Cette idée de différenciation débouche naturellement sur la reconnaissance d’un pouvoir normatif -en tous les cas d’un pouvoir réglementaire- local. Idée longtemps tenue pour sulfureuse, contre la vérité même de l’existence d’un pouvoir réglementaire communal, en matière de police, d’urbanisme…, mais qui a fini par être acceptée : depuis la révision de 2003, l’article 72 de la Constitution pose en principe que, « dans les conditions prévues par la loi… (les collectivités territoriales) disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». On reviendra sur cette acceptation, il est vrai donnée du bout des lèvres si elle ne recelait pas une pure tartufferie.

II.

Comparons maintenant cette trajectoire historique que l’on pouvait imaginer comme le moyen de doter notre pays d’une administration territoriale efficace et démocratique à la fois, avec la réalité d’aujourd’hui.

Blocages et régressions, pour résumer !

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 408.

[1] 10 décembre 2019.

[2] Verpeaux M. & Janicot L., Droit des collectivités territoriales, Lgdj, 2° éd., 2021, p. 164 ; Auby J-B., La décentralisation et le droit, Lgdj, 2006 ; Melin-Soucramanien F., « Les adaptations du principe d’égalité à la diversité des territoires » in Rfda ; 1997, p. 906.

ParJDA

Vers un nouvel acte de la décentralisation ?

Art. 392.

Jean-Luc Moudenc
Maire de Toulouse et Président de Toulouse Métropole

Voilà 40 ans maintenant que furent votées les premières lois de décentralisation, sous l’égide de Gaston Defferre. À celles-ci succédèrent plusieurs autres vagues législatives en cette matière, en particulier les lois Raffarin de 2003 et 2004, puis les trois lois territoriales voulues par François Hollande en 2014-2015.

Dans un État historiquement centralisé, où se décidaient à Paris les grandes politiques structurelles d’aménagement du territoire, l’irruption du fait territorial fut un changement très important de la gouvernance des politiques publiques.

Ce qui constituait une petite révolution en 1981, fait aujourd’hui l’objet d’un large consensus. Décider les politiques publiques au niveau du terrain, au plus près de là où elles s’appliquent, donc dans la proximité avec les citoyens, a produit, dans les compétences qui avaient été confiées aux collectivités locales, des résultats bien supérieurs que si elles étaient restées dans le giron de l’État. L’approche territoriale a été légitimée car les collectivités locales ont mené des politiques publiques avec succès.

Au travers de ce principe de subsidiarité, les échelons communaux, intercommunaux, départementaux et régionaux ont incontestablement obtenu des résultats bien supérieurs aux résultats antérieurs de l’État, car ils disposent, chacun dans leurs compétences, d’une expertise territoriale, d’un vécu concret et d’un lien beaucoup plus proche avec la population.

Dans des domaines aussi variés que l’éducation, les transports, le développement économique ou la culture, elles ont démontré leur savoir-faire, tout au long de ces 40 années.

Il suffit de se remémorer ce qu’étaient les établissements scolaires avant ce transfert de compétences, d’évaluer à quel point l’offre de transports a évolué favorablement ou de mesurer l’ampleur qu’a connu le développement du secteur culturel local. La répartition des compétences a incontestablement assuré l’équilibre du développement des territoires dans notre pays et permis un développement harmonieux de régions plus périphériques.

Cette réussite, les collectivités locales l’ont construite en partenariat avec l’État et non contre lui. L’État, lui, a veillé à éviter – avec plus ou moins de succès, il faut le reconnaître – les oppositions entre les différentes strates de décision, à s’assurer à la fois de leur complémentarité et de leur volonté d’agir ensemble au service de l’intérêt général.

Par ailleurs, nombreux sont ceux qui oublient aujourd’hui que l’acte 1 de la décentralisation était aussi un acte 1 de la déconcentration des services de l’État dans les territoires.

Cette « lune de miel » entre l’État et les collectivités ne fut toutefois pas linéaire tout au long de ces 40 années et, au gré des changements législatifs, des modifications de la fiscalité ou des ajustements des blocs de compétences, l’opposition centralité/périphérie fut parfois forte.

Alors même que notre démocratie, tant nationale que locale, connaît aujourd’hui des niveaux de participation électorale de plus en plus bas, dénotant un désintérêt croissant et une compréhension des enjeux politiques de plus en plus limitée, il est essentiel de repenser les politiques territoriales.

Au travers de mon engagement local et de mes mandats, j’ai pu être, ces dernières années, acteur et témoin des évolutions, des réussites, mais aussi des échecs des politiques publiques locales, ainsi que des défis qui se posent désormais aux décideurs territoriaux.

Je vous propose d’explorer ensemble, au travers de ce texte, quelques-uns des défis qui, à mes yeux, se dressent face aux politiques territoriales depuis quelques années et d’évoquer ensuite quelques propositions de solutions.

I. Repenser la décentralisation avec le regard de l’usager

Au-delà du satisfecit que ne manquent pas de porter experts, spécialistes et élus sur les réussites de la décentralisation et le développement des compétences locales, le constat est que la lisibilité pour les habitants est beaucoup plus incertaine.

Car, si la décentralisation a effectivement permis la mise en œuvre des politiques publiques au plus proche du terrain, force est de constater qu’elle a également renforcé un mille-feuille politico-administratif dont le citoyen a bien du mal à discerner les périmètres. Nulle critique à l’endroit des citoyens : c’est bien le politique qui a créé un schéma local foisonnant d’acteurs, avec des compétences parfois partagées.

Aussi, un enjeu absolument essentiel des années à venir sera de redonner de la clarté aux politiques publiques locales, pour permettre à l’usager de s’adresser à la bonne porte pour trouver réponse à ses questions.

Si le Maire reste un interlocuteur plébiscité par ses concitoyens, il est souvent le seul politique identifié et, à ce titre, reçoit une grande part des sollicitations, indépendamment des compétences qu’il a à gérer. On le sollicite pour tout !

Arrêtons-nous un instant sur la situation des conseillers départementaux : à Toulouse, nous avons 11 cantons, qui envoient 22 conseillers siéger dans l’enceinte du Conseil Départemental. Je vous propose d’interroger n’importe quel citoyen et de lui demander s’il sait dans quel canton il réside et s’il peut citer le nom de ses élus départementaux ; vous aurez sans nul doute un chiffre de réponse positive marginal. Demandez aux citoyens de citer leurs conseillers régionaux, et vous aurez le même type de réponse.

Il ne s’agit en rien de remettre en cause de la légitimité à agir de ces collectivités, et encore moins d’émettre un jugement négatif sur l’action qu’elles mènent. Il nous faut juste admettre qu’une démocratie fonctionne d’autant mieux que les électeurs ont une bonne connaissance du cadre dans lequel ils votent, et pourquoi ils le font.

Cet exemple est particulièrement vrai dans une grande métropole, celle de Toulouse comme les autres. À l’inverse, dans des zones plus rurales, éloignées des centralités, le conseiller départemental et la collectivité départementale jouent un rôle de proximité complémentaire au maire et aux municipalités, mieux identifié des citoyens.

Afin de répondre aux enjeux de nos territoires, avec le souci de gérer efficacement les finances publiques, il faut éviter les superpositions de politiques publiques et les concurrences territoriales.

Face à ce problème, les solutions reposent sur ces trois axes : Clarification, Simplification, et Coopération.

La Clarification impose la nécessité de revoir et d’ajuster les blocs de compétences tels qu’ils sont aujourd’hui confiés à chaque type de collectivités locales. La notion de chef de file était une bonne idée des lois Raffarin ou Hollande, mais on constate que la tentation du chevauchement de compétences demeure.

On le voit, les collaborations existent souvent, mais les concurrences également. Ce n’est ni sain pour les finances publiques, ni pour l’intelligibilité de l’action publique.

Le résultat, ce sont des services publics de proximité aux compétences voisines et aux localisations parfois très proches, mais essentiellement séparées par le logo qui orne leur fronton.

Cet exemple illustre la nécessité de Simplification : Comment expliquer à nos usagers qu’ils peuvent trouver le même service, ou presque, dans deux endroits différents, gérés par deux collectivités différentes ? La notion de guichet unique devrait être développée au service des usagers et permettrait une meilleure compréhension de qui fait quoi.

Coopération, car, par-delà les découpages administratifs, il existe des bassins de vie qui correspondent à l’usage réel des habitants.

Une métropole comme celle de Toulouse exerce des fonctions de centralité importantes, qui influencent la vie des habitants dans un périmètre géographique bien supérieur à son périmètre administratif. Bien que la loi Notre ait favorisé les fusions de communes et d’intercommunalités, il reste des territoires voisins qui ont souhaité garder leur indépendance, mais qui gagneraient, dans l’intérêt de leurs habitants, à développer des coopérations avec la métropole voisine.

C’est dans cet esprit que nous avons initié des contrats de réciprocité, qui proposent des engagements respectifs entre collectivités voisines dans des domaines librement consentis. Cependant, je dois à la vérité de dire qu’à cette heure, nous n’avons pas réussi à conclure de tels contrats ici en Haute-Garonne avec des communautés de communes rurales, au nom du lien urbain-rural que je crois impératif de développer pour combattre les fractures territoriales, et malgré le désir de travailler avec nous des élus ruraux concernés. La même honnêteté me conduit à en donner l’explication : c’est le Département qui s’est interposé auprès des élus des intercommunalités rurales pour que ces signatures n’interviennent pas.

II. Accompagner la métropolisation et sortir des concurrences territoriales

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 392.

ParJDA

Décentralisation, le jour sans fin ?

Art. 411.

Marietta Karamanli
Députée de la Sarthe, membre de la commission des lois constitutionnelles,
de la législation et de l’administration générale de la République,
docteure en sociologie politique

D’un sens à l’autre

Décentralisation est un mot que certains appelleraient « valise… », au sens où chacun peut y apporter ou y mettre « ses affaires » ou une signification personnelle. Littéralement la décentralisation est la dissociation d’éléments réunis en un même centre^[1].

Au sens politique, la décentralisation vise à transférer de l’État unitaire et central vers des collectivités locales ayant des organes décisionnaires élus, des compétences et des ressources leur permettant d’exercer ces compétences.

Ce que j’ai retenu de mes années d’études supérieures c’est que l’élément déterminant et discriminant par rapport au processus de la déconcentration est l’élection de celles et ceux à qui sont confiées les responsabilités et prérogatives au niveau territorial.

C’est d’ailleurs ce qui motive le projet politique de décentraliser, à savoir donner ou rendre le pouvoir à des élus désignés pour cette tâche, pour penser des projets et gérer de services d’intérêt général ou commun de proximité.

Plusieurs problèmes sont directement posés par ce simple objectif : quels sont les critères qui font qu’un équipement, une activité, un service (entendu comme des personnels et des activités réalisées par ceux-ci), seront gérés plus efficacement par des collectivités territoriales et les élus qui les dirigent et selon quel degré de la hiérarchie territoriale (région, département, commune ou autre entité) ?

Deux éléments sont a priori retenus : la proximité avec les usagers et la taille critique pour l’exercice optimal des compétences en question.

Pour nous résumer, il est possible d’affirmer que la décentralisation ce sont des collectivités autonomes, avec des responsables élus et des ressources garanties et suffisantes.

Qu’est ce qui justifie qu’on décentralise ?

Ayant posé le cadre de la décentralisation telle que notre pays la pratique depuis environ quarante ans, il nous faut choisir une façon de présenter l’interrogation de fond qui saisit le législateur, ou soyons modeste, la députée face aux textes qui portent décentralisation : quels sont les motifs de l’exécutif quand il décentralise ?

En effet la plupart des textes de décentralisation sont à l’origine des projets de lois. Il est vrai que beaucoup de textes n’évoquent pas dans leur titre la décentralisation et comportent des mesures relatives aux collectivités territoriales et à l’exercice de leurs compétences^[2].

Pour la commodité de l’exposé, il me paraît possible de distinguer trois grands types de lois relatives à la décentralisation :

celles qui portent une volonté de donner aux élus et aux citoyens plus de pouvoirs en proximité et plus de responsabilités ;
celles qui portent un transfert de compétences et de charges, parfois avoué parfois inavoué car sans transfert de moyens financiers réels ;
celles enfin qui sont motivées par des considérations en opportunité et parfois aussi sans véritable lendemain.

Évidemment, cette classification est une œuvre très subjective.

Évidemment, ces catégories ne sont pas totalement « pures », certains textes relevant de plusieurs catégories à la fois.

De grands & petits actes

Commençons en rappelant brièvement les grands actes de la décentralisation (cette « pièce » qui n’en finit pas et restant en quelque sorte inachevée) qui constituent autant d’actes à la fois politiques, institutionnels et aussi symboliques.

L’acte 1 (1982 -1984) est celui des lois dites Defferre^[3] conforme aux propositions de François Mitterrand^[4] ; elles rompent fondamentalement avec l’existant de l’époque. Les mesures techniques sont autant de mesures politiques : suppression des tutelles a priori ; transfert de la fonction exécutive départementale et régionale des préfets aux présidents de conseil général et régional ; évolution vers des régions de plein exercice quittant ainsi le statut antérieur ; extension de compétences économiques…

La justification donnée à ce mouvement est celle de la reconnaissance de plus de droits aux élus et aux citoyens dans un monde qui change, et demandant plus de participation de tous aux décisions publiques^[5]. C’est aussi un argument politique de fond des sociaux-démocrates des années 1980 où le thème de la citoyenneté s’avère utile pour dénoncer les attaques d’un État centraliste conservateur contre les droits civiques^[6].

S’ajoutent deux lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 portant transfert des compétences dans de nombreux domaines (aménagement urbain, action sociale, équipements et fonctionnement collèges et lycées, entre autres).

L’acte 2 (2020-2004) est à un acte de prolongement des réformes, voulu alors par le président de la République Jacques Chirac ; cet acte se veut à la fois politique, constitutionnel et a suscité autant de satisfactions que d’interrogations quant aux motifs initiaux et aux effets à venir. L’objectif était clair : compléter les lois de 1982 et 1983 et prolonger le mouvement initial.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 pose des principes forts et en quelque sorte, théorise la nature et les conditions de la décentralisation à la française^[7]^{&^[8]}. Les lois adoptées dans la foulée tendent pourtant déjà à s’éloigner du principe à peine affirmé^[9].

La loi du 13 août 2004^[10] fait notamment du département le chef de file en matière d’action sociale (prestations d’action sociale) sans que les ressources suivent… et tiennent compte de l’évolution démographique (par ex un département comme circonscription territoriale vieillit) et économique (par ex un département s’appauvrit) possible et attendue des départements ce qui, par la suite, pose un problème. L’acte 2 est donc déjà moins réussi.

Les années suivantes voient des lois ou mesures relatives aux collectivités territoriales dont la logique échappe à une logique d’ensemble ou dont les prémices sont une volonté de rationalisation et de diminution des dépenses nationales et locales. Ainsi la loi de finances (fin 2009) pour 2010 modifie significativement les impôts locaux et donc les ressources, la loi du 16 décembre 2010 change l’organisation territoriale, créé un nouveau type d’élu local, le conseiller territorial devant siéger à la fois au conseil régional et au conseil général de son département d’élection.

La même loi fixe le principe de partage des compétences entre l’ensemble des collectivités territoriales en maintenant pour les seules communes, une compétence générale et en la supprimant pour les départements et les régions, et ce, à compter du 1er janvier 2015. La loi de décembre 2010 renvoie aussi à une autre loi, à venir, les compétences particulières que celle-ci leur attribuera. Bref c’est, permettez l’expression, « brouillon » et sans lendemain immédiat. Nous sommes dans la dernière partie du quinquennat du Président de la République N. Sarkozy où se fait sentir le besoin d’une nouvelle étape.

Vient l’acte III (2014-2015) qui veut rompre avec les lois de la précédente législature. Cette nouvelle étape porte sur la détermination des bons niveaux de décision, se veut guider par l’efficacité vue du côté de l’État ; sa méthode sera interrogée et ses résultats seront contrastés. La simple lecture des différentes étapes de discussion telle que présentée et rappelée par la Gazette des communes sur son site montre une réception très différente de ses attendus par les différents acteurs.

Surtout la disparition annoncée des départements, pris en tenaille entre des métropoles à venir (à 400 000 habitants) et de grandes régions génère, à l’époque, une opposition de bon nombre d’élus^[11].

Par la suite, la loi finalement adoptée dite « Notre » du 16 juillet 2015 vient conforter les compétences des régions dans les domaines économiques et des mobilités, crée de nouveaux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, donne aux métropoles la possibilité de se substituer aux départements dans certains domaines et ôte à ces derniers leur compétence générale.

Reste que le texte s’écarte néanmoins significativement de ses ambitions originelles.

Ce nouvel acte de la décentralisation intervient, il est vrai, à un moment donné du quinquennat du Président F. Hollande où ce dernier a changé son 1^re ministre et cherche un nouveau souffle.

Au départ du nouveau quinquennat en 2017, aucun acte 4 n’est annoncé. Cela n’empêche pas des projets de lois de porter des transferts de compétences sans moyens. Le texte de loi sur la sécurité globale^[12] en est un exemple.

Le texte traite des polices municipales et propose un vaste champ à l’expérimentation, de nouvelles compétences à celles-ci. Les agents de police municipale vont être conduits à procéder à des actes d’enquête à la limite des prérogatives d’État. Par ailleurs, l’extension de compétences des policiers municipaux ne s’accompagne d’aucune mesure liée au renforcement de leur formation et à leur évolution de carrière. Cette expérimentation, dont demain on décidera peut-être qu’elle sera généralisée sans évaluation finale, s’apparente à bien des égards à un transfert « caché » de compétences sans transfert de moyens ou de ressources budgétaires. Comme certains élus et professionnels l’ont fait remarquer cela revient à ce que des personnes peut-être moins formées et certainement moins rémunérées mais payées par les communes fassent le même travail que des agents de la police nationale.

Des mots & des espoirs

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 411.

[1] Http://stella.atilf.fr/Dendien/scripts/tlfiv5/advanced.exe?8;s=3910576980.

[2] S’agissant de la présente législature (2017–2022) on peut citer par exemple le projet de loi dit de transformation de la fonction publique devenue la loi n°2019-828 du 6 août 2019.

[3] Gaston Defferre (1910-1986), ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation de 21 mai 1981 au 17 juillet 1984.

[4] La proposition 54 du candidat François Mitterrand précisait « La décentralisation de l’État sera prioritaire. Les conseils régionaux seront élus au suffrage universel et l’exécutif assuré par le président et le bureau. La Corse recevra un statut particulier. Un département du Pays basque sera créé. La fonction d’autorité des préfets sur l’administration des collectivités locales sera supprimée. L’exécutif du département sera confié au président et au bureau du conseil général. La réforme des finances locales sera aussitôt entreprise. La tutelle de l’État sur les décisions des collectivités locales sera supprimée ».

[5] Voir en ce sens le discours du ministre de l’Intérieur et de la décentralisation relatif aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, 27 juillet 1981.

[6] Tournadre-Planc J., « De l’étatique au local : le New Labour, l’individu et les valeurs de la communauté, From the State to the Local Level : New Labour, the Individual and Community Values » in Revue Française de Civilisation Britannique, French Journal of British Studies, XIII-2 | 2005, « Décentralisation et participation citoyenne : une nouvelle répartition des pouvoirs en Angleterre ? ».

[7] L’article X de la loi dispose ainsi que « la République a une organisation décentralisée et les collectivités territoriales sont autonomes financièrement ce qui se traduit par un principe nouveau « le transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

[8] Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

[9] Voir aussi en ce sens Frinault T., « La décentralisation : retour sur deux siècles de réformes », Métro-politiques, 1^er octobre 2012 ; http://www.metropolitiques.eu/La-decentralisation-retour-sur.html.

[10] Loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

[11] L’étude d’impact attachée au projet de loi n’évoquait pas les conséquences de la modification de la carte régionale sur l’organisation des régions, sur leurs moyens et sur leur action de coordination, voir en ce sens mon intervention commission des lois, Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, Mardi 8 juillet 2014, Séance de 17 heures, Compte rendu n°70.

[12] Devenue la loi n°n°2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.

ParJDA

Décentralisation : 40 ans de navigation à vue ?

Art. 391.

Nicolas Kada
Professeur de droit public à l’Université Grenoble Alpes,
Codirecteur du Grale (Groupement de recherches sur l’administration locale en Europe), membre du Collectif L’Unité du Droit

« Pour moi, décentraliser et réformer l’État sont les deux versions d’une même démarche, deux leviers qui s’activent en même temps. Mais sur le fond c’est vrai, la décentralisation contribue à la réforme de l’État » énonçait la ministre de la fonction publique et de la décentralisation Marylise Lebranchu à Lyon le 19 octobre 2012, avant de promettre une vaste réorganisation territoriale. À l’aube d’une décennie de frénésie législative en la matière, qu’en est-il de cette ambition gouvernementale initiale ? Les objectifs poursuivis et les moyens proposés pour les atteindre sont-ils cohérents ? L’État a-t-il une vision claire du panorama institutionnel territorial qu’il souhaite mettre en œuvre et des compétences qu’il entend décentraliser ?

Ces interrogations sont légitimes et adaptées en plein débat parlementaire sur le projet de loi dit « 3ds » pour décentralisation, déconcentration, différenciation et simplification. Mais elles sont surtout extensibles aux quarante années écoulées depuis la loi du 2 mars 1982. Si l’on s’attarde quelques instants sur les ambitions affichées, l’imprécision des réformes ultérieurement intervenues aurait dû nourrir le doute. Ainsi, en matière de clarification des compétences ou de simplification du mille-feuille territorial : inscrits dans l’exposé des motifs de la loi du 16 décembre 2010, ces objectifs ambitieux et difficiles réapparaissent régulièrement dans les discours gouvernementaux mais la loi du 27 janvier 2014 douche les premiers espoirs en ce domaine : ainsi, aux syndicats, communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines et aux pôles métropolitains vient s’ajouter une nouvelle définition d’une catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale pourtant créée dès 2010 mais finalement peu mise en œuvre : les métropoles. Si l’on complète ce dispositif déjà étendu par des statuts spécifiques pour Paris, Lyon et Marseille, il est évident que ces dispositions législatives ne vont pas particulièrement dans le sens d’une plus grande simplification des structures territoriales.

Si l’on rajoute les hésitations relatives au haut-conseil des territoires ou aux possibilités locales d’adaptation des normes et quelles que soient les critiques que l’on puisse déjà émettre, il faut reconnaître à l’État le mérite d’avoir remis une nouvelle fois son ouvrage sur le métier, conscient des faiblesses et lacunes de la situation territoriale actuelle. Le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration^[1] rappelle lui-même le rôle central de l’État dans l’organisation de ses propres administrations : afin de renforcer la capacité de l’État à agir sur les territoires en unifiant son action, le décret établit les rôles respectifs des administrations centrales et des services déconcentrés, en renforçant les attributions et les moyens de ces derniers. Mais quelle position singulière que celle qui consiste à la fois à penser une réforme, à l’écrire et à la mettre en œuvre ? Les intérêts contradictoires sont si nombreux – à commencer par ceux des collectivités territoriales elles-mêmes – que la mission de l’État en devient périlleuse, si ce n’est impossible.

« On gouverne bien de loin, mais on n’administre bien que de près » : la célèbre formule empruntée à l’exposé des motifs d’un décret du 25 mars 1852 revêt ainsi tout son sens et traduit toute la difficulté de l’État à définir avec clarté sa vision du territoire. Parce qu’il lui fallait privilégier une vision de loin pour assurer son autorité et sa légitimité, l’État semble avoir progressivement sombré dans une hypermétropie qui l’éloigne des réalités (I). Mais lorsque l’État a entendu s’intéresser de près à l’administration territoriale, c’est sa myopie qui lui alors été reprochée (II).

I. Une décentralisation hypermétrope

« L’État stratège » : la formule maintes fois reprises, notamment dans un rapport du Commissariat Général au Plan^[2], laisse à penser que l’État développe invariablement un pilotage à long terme des évolutions territoriales, avec un objectif clair et défini et une vision des grandes compétences qui doivent demeurer étatiques. Mais cette vision, que l’on parvient à deviner en prenant du recul, semble en réalité particulièrement floue dès lors qu’on se rapproche et qu’on se penche sur les détails, tant en ce qui concerne les réformes que les missions.

A. Le flou des réformes

Depuis 1982, les réformes territoriales se succèdent, se présentant toutes comme de nouvelles recompositions mais laissant finalement à l’observateur attentif une impression générale de flou. En effet, le cadre institutionnel date pour partie de la Révolution française, voire de l’Ancien Régime et seule la création des régions (sur des bases interdépartementales) comme établissements publics puis comme collectivités territoriales de plein exercice est venue modifier l’ensemble. Les grandes lois de décentralisation de 1982 ont certes permis de grandes avancées en matière de libertés locales mais sans remettre en cause cette organisation générale. Le « mille-feuille territorial » tant critiqué apparaît alors comme difficilement surmontable et ce ne sont pas la loi du 16 janvier 2015^[3] portant fusion des régions et imposant la réduction de leur nombre en métropole de 22 à 13 et la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République^[4] (Notre) qui pouvaient prétendre le remettre en cause. La suppression annoncée par le Premier ministre des conseils départementaux au printemps 2014 a elle-même été rapidement relativisée, laissant une impression d’improvisation étatique particulièrement malencontreuse.

En réalité, c’est surtout en matière d’intercommunalité que l’État a le plus esquissé de nouvelles recompositions, soit institutionnelles (en 1992 et 1999 principalement), soit géographiques avec la redéfinition des périmètres et l’achèvement de la carte intercommunale engagés par la loi de réforme des collectivités territoriales (Rct) du 16 décembre 2010^[5] et concrétisés en peu de temps par l’adoption de nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale. La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014^[6] porte particulièrement bien son nom dans la mesure où celui-ci énonce clairement la volonté initiale du gouvernement. La loi du 16 décembre 2010 précitée avait certes déjà institué cette nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale (Epci) que constitue la métropole, mais la concrétisation de cette (faible) innovation juridique s’était jusqu’alors limitée à la seule agglomération de Nice. Le législateur a donc poursuivi son œuvre et a étendu le dispositif initial à d’autres zones urbaines érigées en métropoles tout en tenant compte des spécificités locales.

Le législateur avait initialement le souci de la simplicité en matière institutionnelle. Si ses ambitions originelles ont été contrariées par quelques aménagements et concessions, l’essentiel est néanmoins préservé et donne effectivement naissance à une nouvelle catégorie d’Epci : les métropoles dites de droit commun. Certes, des débats ont eu lieu quant au caractère obligatoire ou volontaire de la transformation des Epci à fiscalité propre concernés en métropole ou quant au seuil démographique à retenir, mais les versions successives du texte ont finalement abouti à une solution relativement consensuelle.

Mais la notion de métropole demeure multiple, comme le rappelle Patrick Mozol^[7] : c’est une qualification proposée a posteriori par les observateurs et commentateurs de la loi. En effet, si l’on y regarde de plus près, le législateur ne les dénomme jamais ainsi et préfère assumer sa volonté de différenciation… quitte là encore à entretenir le flou sur les catégories juridiques. La première différenciation tient au traitement particulier réservé aux agglomérations parisienne, lyonnaise et marseillaise. Sans même revenir sur leur légitimité à pouvoir prétendre, seules, au statut de métropoles à l’échelle internationale, la volonté du législateur de les extraire de la catégorie des métropoles de droit commun est manifeste et la métropole de Lyon est à elle seule érigée en collectivité territoriale de plein exercice, faisant même disparaître le Conseil général du Rhône sur son territoire. Mais la différenciation à l’œuvre est parfois plus anecdotique et se limite à la terminologie. C’est ainsi qu’au sein de la catégorie des métropoles de droit commun, deux agglomérations ont obtenu du législateur le droit de recevoir une dénomination différente, qui relève davantage d’une labellisation que d’une véritable démarche de distinction juridique. Ainsi, la loi du 27 janvier 2014 identifie-t-elle une « métropole européenne de Lille » et une « Eurométropole de Strasbourg » sans que cela ne prête véritablement à conséquence sur le plan du droit applicable. Le marketing politique l’emporte donc sur la logique juridique, au détriment de la clarté et de l’intelligibilité de la norme législative : différenciation et diversification des formules intercommunales ne présentent donc pas que des avantages. La complexité des dispositifs suscite en effet le désintérêt du citoyen. Si bien que l’intercommunalité apparaît de plus en plus comme un jouet placé entre les mains des élus communaux – au premier rang desquels les maires – et dont le législateur éprouve la plus grande difficulté à se saisir à nouveau. Si l’État est donc relativement au clair sur ses objectifs généraux, il se montre relativement plus confus dès lors qu’il légifère sur des questions plus précises. Et cette observation vaut autant pour les aspects institutionnels que pour les enjeux plus matériels et la définition des missions de chacun.

B. Le flou des missions

En raison du cumul des mandats et de l’influence des lobbys et autres groupes de pression, mais sans doute aussi en raison de la complexité-même de la question, il semble impossible à l’État de procéder à une répartition précise et définitive des compétences bien que la clarté de l’exercice demeure toujours un objectif gouvernemental. En effet, l’État n’est pas avare de réflexions et de productions normatives en matière de répartition des compétences, conscient des limites et confusions induites par une clause générale de compétence reconnue à toutes les catégories de collectivités décentralisées mais soucieux dans le même temps de ne pas s’enfermer dans une répartition législative trop figée.

La loi Notre a été l’occasion d’apporter quelques premiers éléments de clarification, en supprimant la clause générale de compétence pour les départements et les régions. Les régions ont ainsi désormais compétence sur le développement économique, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle, la gestion des lycées et les transports hors agglomération (transport interurbain par car, transport scolaire, Ter, etc.) ; les départements assurent la gestion des collèges, des routes et l’action sociale ; les intercommunalités gèrent la collecte et le traitement des déchets, la promotion touristique, les aires d’accueil des gens du voyage, et, à terme, l’eau et l’assainissement ; mais les régions et les départements conservent des compétences partagées en matière de culture, sport, tourisme, langues régionales. Cette synthèse de la répartition des compétences ne doit pas faire illusion : nombreuses sont les imprécisions qui subsistent à ce jour sur certaines compétences précises qui persistent à relever de niveaux territoriaux différentes. Comme l’écrivait le professeur Gérard Marcou^[8], « la liste des domaines pour lesquels des collectivités territoriales sont désignées comme chefs de file fait apparaître en creux ceux pour lesquels l’État conserve, au-delà de la législation, la maîtrise administrative et financière, tout en intégrant des compétences locales plus ou moins étendues ».

Les domaines dans lesquels l’État n’a effectivement plus les moyens financiers et humains d’exercer ses compétences sont en effet nombreux, même s’il entend préserver son rôle de chef de file. En ce qui concerne l’habitat et le logement par exemple, l’État continue à dépenser près de 40 milliards d’euros par an et confie à ses préfets le soin de s’assurer que les priorités définies au niveau national sont bien retranscrites dans les différents documents d’urbanisme au niveau local (Scot, Plui, Plu et autres Plh…). La politique de contractualisation entre les collectivités décentralisées et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) permet aussi à l’État de faire entendre sa voix. On retrouve la même logique en matière de santé et de protection sociale, avec un pilotage étatique à distance via les agences régionales de santé depuis la loi dite « Hôpital, patients, santé et territoires » du 21 juillet 2009^[9]. Et l’on pourrait multiplier à foison les exemples où l’État définit une politique générale et en oriente ensuite les déclinaisons territoriales en ciblant les financements ou en procédant par la voie d’appel à projets : moyen commode de se retirer des territoires tout en les gouvernant à distance^[10].

Dans une acception unitaire, l’État entend néanmoins conserver cette mission essentielle de surveillance de l’activité des collectivités décentralisées qui restent soumises à la loi nationale. Ainsi le législateur a-t-il prévu, dès la loi Rct de 2010, qu’en cas de « manquement grave et répété dans l’exécution des mesures de redressement » alors même que le budget de la collectivité a été réglé par le préfet en raison d’irrégularités, l’exécutif pourra être passible d’une amende d’un montant maximum correspondant au double de son indemnité annuelle. Certes, cette amende pourra être prise en charge par la collectivité sur son budget (si elle adopte une délibération en ce sens) mais cette disposition rappelle que l’État entend se montrer vigilant sur la gestion financière des collectivités territoriales. Il lui est évidemment plus facile d’y voir clair en tant que surveillant à distance que gestionnaire.

On trouve une autre illustration de cette hypermétropie de l’État à travers la notion de chef de file, promue dès les années 2000 mais érigée en solution-miracle par la loi du 27 janvier 2014. Pourtant, dès 2012, le député Michel Piron s’inquiétait : « On a tellement vidé de sa substance la notion de chef de file que je vois encore la file mais plus du tout le chef » ! Quelle que soit la portée qu’on lui donne, la notion de chef de file revient en effet régulièrement dans tous les débats organisés sur les réformes de décentralisation. Pourtant, ce concept juridique ne répond pas entièrement aux enjeux de clarification des compétences qui auraient dû occuper le devant de la scène ces derniers mois, à l’occasion des débats parlementaires qui ont précédé l’adoption de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) du 7 août 2015. « Chef de file », « autorité organisatrice », « principe de non-tutelle », « libre administration » … ces notions et principes juridiques sont en effet revenus en force dans les discussions relatives à la clarification des compétences^[11]… alors même que les limites sont évidentes. En se fondant sur la jurisprudence du conseil constitutionnel du 26 janvier 1995, on ne peut en effet que rappeler que la notion de chef de file, telle qu’inscrite à l’article 72.3 de la Constitution, ne concerne que l’organisation des modalités de l’action commune des collectivités concernées et, en aucun cas, leur pouvoir de décision, car ce serait porter atteinte à l’article 72 de la Constitution qui prévoit qu’« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». L’État législateur se trouve donc lui-même limité par le texte constitutionnel et ne peut donner à cette notion de chef de file toute la portée qu’il souhaiterait : sa vision concrète de ce que devrait être l’action des collectivités territoriales n’en apparaît que plus trouble, à l’instar de la définition de ses propres missions.

Plus largement, le chantier de la réorganisation des services de l’État se double systématiquement d’une revue des missions de l’État, remédiant ici à une des lacunes principales de la précédente réforme. L’État lui-même cherche à y voir plus clair dans sa propre organisation. Ainsi, le décret (précité) du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration ne se contente-t-il pas de rappeler le précédent décret du 1^er juillet 1992 sur le même sujet : il prévoit ainsi une obligation d’une étude d’impact spécifique pour tous les textes ayant une incidence sur les services déconcentrés ; il consacre les directives nationales d’orientation, pluriannuelles, qui doivent donner davantage de cohérence aux instructions données aux services déconcentrés ; il permet le renforcement de la déconcentration des ressources humaines et des moyens budgétaires et il prévoit enfin la mise en place d’une conférence nationale de l’administration territoriale de l’État, chargée d’animer les relations entre administrations centrales et services déconcentrés et de veiller à l’application de la charte, en rassemblant notamment les secrétaires généraux des ministères et les préfets de région.

Si l’État ne semble pas être au clair sur ses propres missions comme sur l’organisation et le rôle des différents niveaux de collectivités territoriales, cette hypermétropie se double malheureusement d’une véritable myopie lorsqu’il essaie de prendre un peu de recul.

II. Une décentralisation myope

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 391.

[1] Décret n°2015-510 du 7 mai 2015 ; Jorf, 8 mai 2015.

[2] Blanc C., Pour un État stratège, garant de l’intérêt général – Rapport pour le Commissariat général au Plan, La Documentation française, 1993.

[3] Loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral ; Jorf n°0014 du 17 janvier 2015, page 777.

[4] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ; Jorf n°0182 du 8 août 2015, page 13705.

[5] Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ; Jorf n°0292 du 17 décembre 2010, page 22146.

[6] Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ; Jorf n°0023 du 28 janvier 2014, page 1562.

[7] Mozol P., « La distinction entre les collectivités territoriales et les Epci à l’épreuve de la loi du 27 janvier 2014 » in Jcp A, n°26, 2014, p. 2201 et s.

[8] Marcou G., « L’État et les collectivités territoriales : de la centralisation à l’impuissance » in Les tabous de la décentralisation ; Berger-Levrault, 2015, p. 31 et s.

[9] Loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ; Jorf n°0167 du 22 juillet 2009, page 12184.

[10] Cf. Epstein R., « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires » in Esprit, numéro spécial « Des sociétés ingouvernables ? », 2005.

[11] Verpeaux M, « Vous avez dit « clause générale de compétence » ? » in Commentaires, n°129, 2010.

[12] Loi n°71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes ; Jorf du 18 juillet 1971, page 7091.

ParJDA

40 ans de décentralisation

Art. 410.

(c) Philippe Grollier / Région Occitanie

Carole Delga
Présidente de la Région Occitanie,
Présidente de Régions de France

La décentralisation aura été la grande réforme institutionnelle du 1^er septennat de François Mitterrand. Lors de sa dernière venue au Congrès des maires en novembre 1994, François Mitterrand rappelait d’ailleurs cette évidence : « il n’y a pas de véritable démocratie sans libertés locales, réelles, vivantes et garanties ». Les lois de 1982 ont effectivement permis à la France d’entrer dans une nouvelle ère de l’organisation publique, plus proche des citoyens, plus réactive, plus efficace. Les collectivités qui se sont vu reconnaître la personnalité juridique ont fait considérablement progresser les services publics qui leur ont été confiés. Chacun reconnaît que les établissements scolaires, collèges et lycées, que les routes, que les transports régionaux par exemple sont dans des meilleurs états que quand ils ont été transférés.

Mars 1982, la région et le département deviennent des collectivités territoriales pleines et entières aux cotés des communes, administrées par des assemblées élues au suffrage universel. Affranchies de la tutelle de l’État, sur leurs décisions, ces collectivités sont dotées de la clause générale de compétence et se voient attribuer des recettes propres. Aujourd’hui, que reste-t-il de cette politique de décentralisation ?

40 ans plus tard, les défauts « génétiques » des lois de décentralisation, qui pour beaucoup tiennent à la faiblesse des compétences transférées par ces premières lois, apparaissent au grand jour. Les collectivités n’ont quasiment plus d’autonomie financière (en tout cas les départements et les régions), elles ne bénéficient plus, sauf les communes, de la clause générale de compétence. Et si les régions ont fusionné pour devenir des « super » régions sans véritables moyens financiers, les départements sont devenus des « distributeurs » de prestations sociales.

Que dire enfin des différentes lois qui sont venues depuis amodier leur autonomie, rogner leurs compétences, diminuer leurs responsabilités ? Elles ont conduit à faire, défaire, refaire et redéfaire les lois Defferre sans jamais aller au bout de la logique de la décentralisation : autonomiser, responsabiliser, libérer. Pourtant, le pays a besoin de collectivités fortes, autonomes, responsables.

Les diverses crises qui nous ont secoués ces dernières années, avec notamment les Gilets Jaunes, la crise sanitaire devenue crise économique et sociale, et la crise démocratique qui transparaît un peu plus à chaque scrutin traduisent un paradoxe : il y a une forte attente des citoyens à l’endroit des collectivités, et parallèlement, les territoires se sentent délaissés. Comme si 40 ans plus tard, ce mouvement de décentralisation qui se voulait être un « choc psychologique », qui aspirait à rapprocher les citoyens des centres de décision et à responsabiliser les autorités élues, avait échoué.

Pourtant, la décentralisation reste aujourd’hui aux yeux des Français un des moyens le plus à même de répondre à leurs besoins. D’ailleurs, dans un sondage de juin 2020, trois Français sur quatre estiment que la décentralisation est « une bonne chose » et souhaitent la renforcer pour davantage de proximité entre les décisionnaires et les citoyens (56 %), mieux s’adapter à la spécificité des territoires (54 %) et « gagner du temps » dans les processus de décision (50 %). Ils sont même 68 % à dire qu’ils sont favorables à ce que les lois nationales puissent être adaptées aux spécificités des territoires.

Là est le grand challenge des prochaines années.

D’autant que la dernière décennie représente une longue période d’érosion dans les relations de confiance entre Paris et les pouvoirs locaux. Alors que le corollaire de leur libre administration devrait être l’autonomie financière, les collectivités ont subi depuis plusieurs années une dégradation, tant par la structuration de leurs recettes (suppression de la TP et remplacement par la Cvae, puis suppression de la Cvae, suppression de la TH, etc.), que par le volume de celles-ci (enveloppe normée, diminution de la Dgf, contrats de Cahors, etc.).

Pire, leurs compétences ont été modifiées régulièrement sans constance, sans compensation réelle, et en même temps redimensionnées, rognées voire supprimées (c’est-à-dire recentralisées).

L’exemple le plus ubuesque est le pilotage de la compétence apprentissage. Dans un pays qui ne jurait que par les formations académiques, l’apprentissage a longtemps été le parent pauvre des politiques publiques. Il a fallu attendre la réforme globale de l’apprentissage lancée en 2013 et qui s’est concrétisée par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, pour rénover le dispositif. Cette réforme confiait le pilotage de cette compétence aux régions, qui percevaient pour cela 51% de la taxe d’apprentissage versée par les entreprises. Cette réforme a été une réussite et dès 2016, première année de plein exercice de la compétence, le nombre d’apprentis a largement augmenté. Patatras, alors que les régions étaient prêtes à coconstruire une nouvelle étape pour l’apprentissage et la formation professionnelle, pour rendre ces politiques encore plus agiles, et mieux articulées avec les besoins des branches professionnelles, le gouvernement a conduit de façon unilatérale une réforme marquée par la centralité, dans laquelle le pilotage se fait depuis Paris, et qui ignore les besoins des territoires au profit des intérêts des branches professionnelles les plus puissantes. Résultat des courses, puisque tout ne peut pas se régler de la capitale, après cette nouvelle réforme qui retire la compétence aux régions, celles-ci se voient malgré tout confier des morceaux de responsabilités pour assurer investissement et fonctionnement dans les Cfa délaissés par les grandes branches professionnelles. Aujourd’hui certains secteurs sont dépourvus d’apprentis, quand d’autres en regorgent et les jeunes ne savent plus qui sont leurs interlocuteurs car la réforme n’a pas traité leur accompagnement.

C’est dans ce contexte que Régions de France s’est lancée dans la rédaction d’un livre blanc afin de rassembler les propositions que les régions souhaitent mettre au débat de l’élection présidentielle, afin d’engager un nouveau processus dans les libertés locales.

Cette ambition, elle est partagée par tous les élus locaux. Elle l’est également par les Français. Car, en 40 ans, malgré les obstacles ou ses imperfections, la décentralisation a fait preuve de son efficacité. Nos concitoyens peuvent ainsi juger les investissements des collectivités pour la remise en état et l’entretien des services publics de proximité. Récemment encore, face à la crise sanitaire, elles ont fait preuve d’inventivité et de réactivité. Les Régions ont ainsi accompagné et secondé l’État dans la gestion de crise (masques, tests, vaccination, etc.), soutenu l’économie, les entreprises et l’emploi et accompagnent aujourd’hui encore la relance économique du pays. De fait de leur périmètre géographique, elles sont le bon échelon pour identifier les forces de notre tissu industriel, pour les accompagner dans la relocalisation de leurs activités et défendre ainsi notre souveraineté économique. La Région Occitanie par exemple s’est ainsi posée comme aiguillon et leader sur des technologies clés au service de notre transition écologique et énergétique, en premier lieu l’hydrogène vert.

De fait, un des challenges pour notre pays et pour répondre aux enjeux que doit affronter notre République, sera de reconnaître une place plus forte aux collectivités régionales.

Dans la crise multiforme que nous traversons depuis deux années, la Nation a montré qu’elle était prête à faire des efforts. Mais ces efforts ne peuvent être pilotés uniquement depuis Bercy, en ignorant la réalité des écosystèmes territoriaux et les Régions ont montré qu’elles savaient être présentes sur un certain nombre de défis qui appellent des réponses locales, adaptées par territoire.

Soyons pragmatiques, s’appuyer sur les Régions doit être privilégié par l’État dès lors que ce tandem permet à l’action publique d’être plus pertinente, plus efficace, plus adaptée au terrain et aux aspirations de nos concitoyens. Déléguer une partie de l’action de l’État au profit des élus locaux, départementaux et régionaux, n’est pas déchoir, mais bien servir la France. C’est renforcer l’État que de lui permettre de se consacrer pleinement à ce qui lui revient de droit : la justice, la sécurité, l’éducation, la défense, la place de la France en Europe et dans le Monde. Face à l’immensité des défis qui nous attendent, les candidats à la plus haute fonction politique doivent avoir le courage de dire qu’ils ne peuvent pas tout. Et qu’ils voient, autour d’eux, ces milliers d’élus locaux engagés, désireux de se battre pour leur pays et d’améliorer le sort de leurs concitoyens, chacun avec ses convictions, dans l’écoute et la proximité. C’est une force immense ! C’est une véritable équipe de France !

Alors que pourraient faire les régions ?

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 410.

ParJDA

40 années d’autonomie financière des collectivités territoriales

Art. 401.

Claude Raynal
Sénateur de la Haute-Garonne
Président de la Commission des Finances

« La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire.
Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire »

(François Mitterrand,
Conseil des ministres, 15 juillet 1981^[1]).

Depuis quarante ans, le système local s’est considérablement modifié. Les difficultés économiques de la seconde moitié des années 1970 ont conduit en France à appréhender l’État comme un problème et les collectivités territoriales comme une solution. Glorifié pendant les « Trente glorieuses », l’État s’est trouvé frappé de discrédit tout autant que les grandes structures publiques. Cette période est aussi celle d’un fort engouement pour un pouvoir local doté d’une réelle autonomie financière, notamment fiscale. L’acte I de la décentralisation voulue par François Mitterrand procède d’une volonté politique de réformer l’administration française en accordant une autonomie plus importante aux échelons locaux. Ainsi, depuis l’entrée en vigueur des lois de décentralisation de 1982 – 1983, et plus encore, depuis la consécration constitutionnelle de 2003, les collectivités territoriales bénéficient d’une certaine autonomie financière dans le cadre de laquelle elles élaborent leurs actes budgétaires. Aujourd’hui, les finances locales ont pris une ampleur très importante, représentant en 2020, 17% des recettes des administrations publiques et près de 14% des dépenses.

Mon propos s’organisera autour de trois axes principaux : l’autonomie financière des collectivités territoriales au sens constitutionnel (I). Ce premier axe permettra ensuite de comprendre les désillusions des acteurs locaux par rapport aux espoirs qu’ils avaient placés dans la consécration constitutionnelle de l’autonomie financière en 2003 (II). Enfin, un dernier axe présente les finances locales à l’heure de la maîtrise de la dépense publique (III).

I. L’autonomie financière des collectivités territoriales au sens constitutionnel

A. Les prémices de l’autonomie financière des collectivités territoriales avant la réforme constitutionnelle de 2003

La marche vers la décentralisation fut longue et souvent contrariée. La tutelle préfectorale fut allégée par la loi du 31 décembre 1970, qui supprima l’approbation préalable du budget des communes et réduisit de manière significative le nombre des délibérations des conseils municipaux soumises à cette approbation. En matière financière, les concours spécifiques qui étaient consentis aux collectivités territoriales furent progressivement convertis en dotations globales. La loi du 10 janvier 1980 permit aux conseils municipaux et aux conseils généraux de voter directement les taux des impôts locaux, alors qu’ils ne pouvaient jusqu’alors que se prononcer que sur des produits.

La décentralisation a amené les élus locaux à « se responsabiliser », à endosser eux-mêmes la gestion des conséquences d’éventuelles crises. Ainsi, les « Lois Defferre », adoptées entre 1982 et 1986, ont érigé les Régions en collectivités territoriales de plein exercice, confié le pouvoir exécutif des conseils généraux et régionaux aux présidents des assemblées délibérantes, transféré de nouvelles compétences aux collectivités territoriales. Par exemple, la loi du 7 janvier 1983 a prévu des transferts de fiscalité portant sur les impositions suivantes :

La taxe sur les certificats d’immatriculation des automobiles, aussi appelée taxe sur les « cartes grises » au profit des régions ;
Les droits d’enregistrement sur les mutations immobilières à titre onéreux (Dmto) et la taxe de publicité foncière au profit des départements ;
La taxe différentielle sur les véhicules à moteur – communément dénommée « vignette » – qui a été transférée aux départements à compter du 1er janvier 1984.

Mais l’autonomie supplémentaire accordée aux collectivités territoriales par l’État central ne s’est pas accompagnée d’un réel désengagement de celui-ci. En effet, il a conservé de multiples moyens d’influence et d’orientation. Au point que l’ancien Président de la commission des lois, Pascal Clément dénonçait dans un rapport de 2002 : « le modèle de décentralisation à la française qui avait perdu en vingt ans de sa pertinence, face à un double mouvement opéré par l’État, consistant à « recentraliser » le fonctionnement des collectivités locales, tout en accroissant dans le même temps les charges pesant sur elles. (…) l’État a (…) cherché à réduire son déficit par une politique de transferts de compétences, sans accorder l’équivalent en termes de ressources^[2] ».

En effet, à partir des années 1990, nous avons pu assister à un mouvement de recentralisation financière au détriment des collectivités territoriales^[3] :

L’article 53 de la loi de finances pour 1993 a supprimé les parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
L’article 29 de la loi de finances pour 1999 a supprimé la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation à titre onéreux, soit plus de 10% des recettes fiscales totales des Régions. Le même article a réduit le taux des droits de mutation à titre onéreux des conseils départementaux sur les locaux à usage professionnel et, de fait, leur capacité à voter les taux de cet impôt.
L’article 44 de cette même loi de finances a supprimé la fraction de l’assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires, soit environ un tiers de l’assiette de cet impôt dont le produit représente environ la moitié du produit des quatre taxes directes locales. Au terme de cette réforme, les collectivités territoriales auront été amputées du sixième de leur pouvoir fiscal.
L’article 9 de la loi de finances pour 2000 a poursuivi la réforme des droits de mutation en unifiant les taux départementaux des droits de mutation à titre onéreux sur les locaux d’habitation.
La loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé la part régionale de la taxe d’habitation, soit près de 15 % des recettes fiscales totales des régions et 22 % du produit des quatre taxes.
Enfin, la loi de finances pour 2001 a supprimé la vignette automobile, soit 5 % des recettes totales des départements et près de 10 % de leurs recettes fiscales.

La part des recettes fiscales correspondant à des impôts dont les collectivités territoriales votent les taux dans leurs recettes totales hors emprunt s’élevait à 54 % en 1995. Après ces réformes, la part de la fiscalité locale dans les ressources globales hors emprunt a été réduite à moins de 37 % pour les régions, 43 % pour les départements et 48 % pour les communes^[4]. Ce mouvement de recentralisation des ressources locales s’est traduit par un brouillage entre fiscalité et compensations. Les collectivités territoriales ont connu un alourdissement des charges non compensées, fruit de décisions sur lesquelles elles n’avaient aucune prise, comme la création de l’allocation personnalisée d’autonomie par la loi du 20 juillet 2001.

B. La consécration de l’autonomie financière des collectivités après 2003

C’est au regard de cette situation jugée insatisfaisante par le personnel politique que fut introduit dans la Constitution, l’article 72-2 consacrant expressément l’autonomie financière des collectivités. Avec cette révision constitutionnelle, les collectivités territoriales ont pu :

bénéficier « de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi » (alinéa 1 de l’article 72-2^[5]).
« Recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine » (alinéa 2 de l’article 72-2^[6]).

Par ailleurs, « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources » (alinéa 3 de l’article 72-2^[7]). Enfin, « tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » (alinéa 4 de l’article 72-2^[8]).

Pour corriger les inégalités entre collectivités résultant en particulier de l’inégale répartition territoriale des assiettes fiscales, mais aussi de l’inégale répartition des charges entre collectivités, l’article 72-2 précité dispose enfin que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales^[9] ». L’enjeu de la péréquation consiste à soutenir les collectivités structurellement défavorisées sans interférer dans des choix qui relèvent de leur libre administration. La révision constitutionnelle de 2003 renvoie à deux questions : (1) celle de la préservation de l’autonomie fiscale et (2) celle de la compensation des compétences transférées. Ces questions devaient ainsi trouver traduction dans la loi organique de 2004.

Cette loi prévoit que la compensation financière s’opère par le fractionnement d’impôts nationaux. Les transferts de compétences ont été financés à 81 % par des transferts de fiscalité : (1) la taxe spéciale sur les contrats d’assurance (Tsca) pour les départements et (2) la taxe intérieure sur les produits pétroliers (Tipp) pour les régions^[10].

Néanmoins, les lois de 2003 et 2004 n’ont pas pu empêcher la lente érosion de l’autonomie fiscale, avec notamment la suppression de la taxe professionnelle en 2010. Dans mon rapport d’information, réalisé avec le Sénateur Charles Guené, sur les modalités de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (Cvae), nous avons noté qu’en 2009, le produit versé de la taxe professionnelle « aux collectivités territoriales s’élevait à plus de 30 milliards d’euros (dont plus de 40 % pris en charge par l’État à travers des dégrèvements), soit 20 % de leurs recettes réelles de fonctionnement^{^[11]} ». La taxe professionnelle participait de façon essentielle à leur autonomie fiscale, dans la mesure où « elles pouvaient en fixer le taux et que son produit représentait plus de 40 % du produit total des quatre taxes directes locales^[12] ». La suppression de la taxe professionnelle en 2010 ainsi que celle de la taxe d’habitation entamée en 2018 n’ont fait que poursuivre une évolution qui s’étale sur près de quatre décennies.

II. La réforme de 2003, un rendez-vous manqué ?

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 401.

[1] Fondation Jean Jaurès, La décentralisation, un processus en mutation, 2017 ;

https://www.jean-jaures.org/ressource/la-decentralisation-un-processus-en-mutation/.

[2] Clément P., Rapport sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l’organisation décentralisée de la République, 13 novembre 2002 ; https://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rapports/r0376.pdf.

[3] Gélard P., Rapport sur la proposition de loi constitutionnelle de MM. Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières, 18 octobre 2000 ;

https://www.senat.fr/rap/l00-033/l00-0331.pdf.

[4] Mercier M., Rapport d’information chargé de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales, 28 juin 2000 ;

https://www.senat.fr/rap/r99-447-1/r99-447-11.pdf.

[5] Art. 72 de la Constitution de 1958 ; www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000006527594.

[6] Ibid,

[7] Ibid,

[8] Ibid,

[9] Ibid,

[10] Vie Publique, Le bilan des actes I et II de la décentralisation, 28 juin 2019 ;

https://www.vie-publique.fr/eclairage/38502-le-bilan-des-actes-i-et-ii-de-la-decentralisation#:~:text=Les%20transferts%20de%20comp%C3%A9tences%20ont,(TIPP)%20pour%20les%20r%C3%A9gions.

[11] Guené C. & Raynal C., Rapport d’information sur la valeur ajoutée des entreprises (Cvae), 28 juin 2017 ;

https://www.senat.fr/rap/r16-596/r16-5961.pdf.

[12] Ibid,

ParJDA

40 ans de décentralisation à travers la Dgf : un anniversaire en demi-teinte

Art. 402.

Léo Garcia
Doctorant Ater en droit public, Université Toulouse 1 Capitole – Imh,
Conseiller municipal de Saint-Girons,
Président de la Commission municipale des Finances

Pour que les communes, les Epci-Fp, les départements et les régions puissent exercer une ou plusieurs compétences, il ne suffit pas que ces dernières leurs soient transférées. Pour que la libre administration des collectivités territoriales ne demeure pas à l’état d’un simple principe théorique, les différents échelons locaux doivent également disposer de ressources financières suffisantes pour les assumer et les déployer sur leurs territoires respectifs.

Pour exercer les compétences dévolues par l’État depuis la mise en œuvre de l’Acte I de la décentralisation, les collectivités territoriales ont à leur disposition plusieurs leviers pour obtenir des ressources financières comme la fiscalité locale, les emprunts, les revenus du domaine ou encore les dotations versées par l’État. De ces dernières, la plus illustre et celle qui symbolise la décentralisation financière est incontestablement la dotation globale de fonctionnement.

C’est une dotation dont l’importance peut être soulignée sur un plan budgétaire et politique. Financièrement, elle représente une somme non négligeable de 26,8 milliards d’euros pour l’année 2022^[1]. La dotation globale de fonctionnement reste la principale dotation versée aux collectivités territoriales. Une dotation d’utilisation libre qui doit permettre aux élus locaux de couvrir une partie des dépenses d’exercice de leurs compétences. Politiquement, son importance s’illustre lorsque le gouvernement souhaite la geler ou la diminuer. En effet, les associations d’élus prennent chaque année leur bâton de pèlerin, souvent en vain, pour dénoncer sa diminution, sa stagnation ou son manque d’adéquation aux réalités ressenties du territoire.

La dotation globale de fonctionnement est une dotation qui détient un caractère aussi bien fondamental que sensible. À l’instar de la décentralisation, cette dotation a connu une histoire mouvementée (I) dont la place dans la gestion financière locale revêt un caractère contrasté (II).

I. L’histoire mouvementée de la dotation globale de fonctionnement

La dotation globale de fonctionnement a connu une histoire faite de rebondissements mais aussi de stagnations qui a marqué ces 40 ans de décentralisation. Cette histoire peut être divisée en deux périodes hétéroclites : une période d’âge d’or, tant en réformes qu’en complexifications, allant de 1979 à 2010 (A) et une période de déclin et d’inadaptation qui continue à subsister actuellement (B).

A. 1979 – 2010 : l’âge d’or des réformes et des complexifications

En voyant le jour entre la fin de l’année 1978^[2] et le début de l’année 1979^[3], la dotation globale de fonctionnement s’éveille prématurément, trois ans avant le terme fixé par les premières lois de décentralisation. Elle vient remplacer le versement représentatif de la taxe sur les salaires, son aîné de plus de dix ans, datant de 1966^[4]. La loi de finances pour 1979 vient fixer un prélèvement sur les recettes de l’État à destination des collectivités territoriales : la dotation globale de fonctionnement est née ! Plus précisément il s’agit d’une ponction de 16,45% du produit net prévisionnel de la Tva qui est reversée aux communes, à certains groupements et aux départements. La loi distingue deux composantes de la dotation globale de fonctionnement : une dotation forfaitaire et une dotation de péréquation.

En 1985^[5], la première grande réforme de la dotation globale de fonctionnement a multiplié par deux ses composantes, venant renforcer le degré de complexification de cette dotation.

La dotation globale de fonctionnement des communes est toujours composée d’une dotation forfaitaire (renommée dotation de base) et d’une dotation de péréquation, auxquelles sont ajoutés une dotation de compensation et un concours particulier.

Quant à la dotation globale de fonctionnement des départements, elle est toujours composée d’une dotation forfaitaire et d’une dotation de péréquation mais elle s’est vue compléter d’une dotation de garantie minimale et d’une dotation de fonctionnement minimal.

L’année 1990 marque pour la première fois la volonté de limiter l’augmentation de la dotation globale de fonctionnement aux collectivités territoriales^[6]. Les parlementaires ont choisi d’indexer cette dotation sur un indicateur supplémentaire à celui de la Tva afin de freiner, à partir de 1992, une hausse considérée comme trop rapide. Désormais, la dotation devra être calculée en appliquant un indice de variation agrégé qui regroupe le taux d’évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages et le taux d’évolution du produit intérieur brut total en volume^[7]. L’établissement du montant de la dotation globale de fonctionnement poursuit donc sa complexification, non pas en termes de composition mais en matière de calcul.

La deuxième grande réforme de la dotation globale de fonctionnement de 1993^[8] n’aura guère pour objectif de simplifier les modalités de calcul et de composition. Au contraire, la loi intègre le phénomène de développement intercommunal en venant ajouter une nouvelle dotation à celles déjà existantes : la dotation d’aménagement, composée d’une dotation intercommunale, d’une dotation de péréquation intercommunale, d’une dotation de solidarité urbaine et d’une dotation de solidarité rurale. Aussi, cette loi fige les concours financiers, les dotations de base, de péréquation et de compensation des communes et de leurs groupements dans une nouvelle dotation forfaitaire. Une fusion bienvenue au regard de la multitude de sous-dotations qui composaient et qui complexifiaient la dotation globale de fonctionnement. En revanche, cette réforme ne provoqua aucun changement et aucune simplification pour la dotation globale de fonctionnement des départements.

La troisième et dernière grande réforme de la dotation globale de fonctionnement de fin d’année 2003 lui donna du regain^[9]. En effet, l’objectif était d’augmenter la part de l’aide financière de l’État consacrée à la dotation globale de fonctionnement de 32% en 2003 à 42% en 2010. Cette réforme augmenta aussi les destinataires de la dotation globale de fonctionnement en l’accordant à la région qui était le tout dernier échelon de collectivité territoriale qui n’en bénéficiait pas.

En 25 ans, la dotation globale de fonctionnement a connu de nombreuses réformes qui lui ont permis d’élargir son champ d’application mais au prix d’une complexification croissante de son calcul et de sa composition ainsi que d’une rationalisation de son montant global qui s’aggravera par la suite.

B. 2011 – 2021 : une période de déclin et d’inadaptation

Après plusieurs années de somnolence sur le plan des réformes et d’augmentations modestes de son montant, c’est en 2011 que la dotation globale de fonctionnement connaît pour la première fois un premier soubresaut. En effet, la loi de programmation des finances publiques de 2010^[10] prévoit un gel des concours financier de l’État aux collectivités territoriales de 2011 jusqu’en 2014. C’est un coup d’arrêt inédit au regard de l’augmentation continue du montant global de la dotation globale de fonctionnement versées aux collectivités territoriales. Mais ce gel cache en réalité une diminution dissimulée de cette dotation car la loi de programmation ne prévoit pas de compenser le manque à gagner engendré par l’inflation existante^[11].

Le coup de grâce aux concours financiers de l’État aux collectivités territoriales fût porté avec le vote de la loi de finances pour 2014^[12] qui prévoyait une diminution d’1,5 milliard d’euros en un an. La loi de programmation des finances publiques de 2014 enfonça le clou en prévoyant une diminution de 10,75 milliards d’euros des dotations de l’État aux collectivités territoriales sur la période entre 2015 et 2017^[13]. L’objectif du gouvernement était double : inciter les collectivités territoriales à diminuer l’augmentation de leurs dépenses de fonctionnement et les faire participer au plan d’économie de 50 milliards d’euros^[14]. Au bilan, la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement a connu une diminution draconienne de 11,2 milliards d’euros sur la même période^[15]. Depuis 2018, le montant de l’enveloppe de dotation globale de fonctionnement est stable^[16], cantonné au-dessous des 27 milliards d’euros^[17].

Outre sa diminution, la dotation globale de fonctionnement subit une obsolescence progressive en raison de son impossibilité à s’adapter aux nouveau enjeux budgétaires et territoriaux. En effet, les modalités de calcul sont devenues inéquitables et surtout inadaptées à la baisse des dotations^[18]. Aussi, la dotation globale de fonctionnement est devenue illisible au fil des années, notamment au regard de sa composition comme l’illustre ce schéma.

Pour répondre à ce besoin de lisibilité, de réalité et d’efficacité, un projet de réforme fût proposé par le rapport Pires Beaune – Germain qui propose, tout en ayant conscience des inquiétudes des élus locaux, de rénover l’architecture de la dotation globale de fonctionnement, d’améliorer le ciblage de la péréquation communale, de créer une dotation globale de fonctionnement pour les Epci-Fp, de mettre en œuvre une dotation globale de fonctionnement « locale » et de revoir les critères d’exigibilité et de sa répartition^[19].

En 2015^[20], le gouvernement s’inspirera de cette proposition parlementaire de réforme de la dotation globale de fonctionnement pour en proposer sa rénovation pour le bloc communal (uniquement), une simplification des critères et une correction des inégalités lors de sa répartition entre les différentes collectivités territoriales. Mais cette volonté de réforme ne fût qu’un vœu pieux car elle est finalement repoussée à 2017 au regard du manque de simulation de long terme, de l’évolution de la carte intercommunale engendrée par la loi Notre^[21] mais aussi des pressions politiques de certains parlementaires et des associations d’élus locaux ; une décision prise en vase clos le 3 novembre 2015 par le Premier ministre Manuel Valls lors d’une réunion avec des parlementaires de la majorité.

L’année 2017 ne sera finalement pas celle qui permettra une réforme de la dotation globale de fonctionnement. Lors du 99^e Congrès des Maires le 2 juin 2016, le président de la République François Hollande déclare repousser une nouvelle fois cette réforme, en 2018. Mais il n’en fût rien, pas même en 2019 où le projet de loi de finances enterre définitivement toute refonte de la dotation globale de fonctionnement.

La dotation globale de fonctionnement connaît depuis plus de dix ans une absence dommageable de réforme et une stagnation de son montant après avoir connu une période de diminution drastique. Mais ce délitement n’est pas sans conséquence pour les collectivités territoriales au regard du caractère indispensable de cette dotation dans leur budget.

II. La place contrastée de la dotation globale de fonctionnement dans la gestion financière locale

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 402.

[1] Projet de loi de finances nº 4482 pour 2022.

[2] Article 38 de la loi n°78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979.

[3] Loi n°79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l’État aux collectivités locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979.

[4] Loi n°66-10 du 6 janvier 1966 portant réforme des taxes sur le chiffre d’affaires.

[5] Loi n°85-1268 du 29 novembre 1985 relative à la dotation globale de fonctionnement.

[6] Article 47 de la loi n°89-935 du 29 décembre 1989 de finances pour 1990.

[7] Ibid., II, al. 2 : « Pour 1991, cet indice est égal à la somme du taux d’évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages et de la moitié du taux d’évolution du produit intérieur brut total en volume. Pour 1992 et les années ultérieures, cette fraction du taux d’évolution du produit intérieur brut total en volume est fixée aux deux tiers ».

[8] Loi n°93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement et modifiant le Code des communes et le Code général des impôts.

[9] Loi n°2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

[10] Article 7 de la loi n°2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

[11] Le taux d’inflation était de 2,1% en 2011, 2% en 2012, 0,9% en 2013 et 0,5% en 2014. V. en ce sens Insee.

[12] Loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

[13] Article 14 de la loi n°2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 : 3,42 milliards d’euros en 2015, 3,66 milliards d’euros en 2016 et 3,67 milliards d’euros en 2017.

[14] Cour des Comptes, Les finances publiques locales, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics [en ligne], septembre 2018, p. 69.

[15] Ibid.

[16] La dotation des intercommunalités a néanmoins connu une augmentation de 30 millions d’euros en 2020, il en est de même pour les dotations des communes d’outre-mer à hauteur de 21 millions d’euros. Mais pour compenser cette augmentation tout en conservant une stabilité de l’enveloppe de dotations, des ajustements minimes à la baisse ont été nécessaires pour les dotations des autres collectivités territoriales.

[17] Observatoire des finances et de la gestion publique locales et Direction générale des collectivités locales, Les finances des collectivités locales en 2021 [en ligne], juillet 2021, p. 221.

[18] Pires-Beaune C. et Germain J., Pour une dotation globale de fonctionnement équitable et transparente : osons la réforme [en ligne], 15 juillet 2015, p. 30.

[19] Ibid., 159 p.

[20] Article 58 du projet de loi de finances pour 2016.

[21] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

ParJDA

À propos du rôle de l’élu local : les tourments d’un élu en charge de politiques culturelles

Art. 407.

Pierre Esplugas-Labatut
Professeur de droit public à l’Université Toulouse 1 Capitole, Imh,
adjoint-au-maire de Toulouse & conseiller métropolitain à Toulouse-Métropole

Quel est le rôle d’un élu local ? Dès le premier jour en 2014 de notre désignation comme adjoint-au-maire de Toulouse en charge des musées et de l’art contemporain, puis à partir de 2020 en charge en outre de l’Image (conçue comme couvrant les délégations de la photographie et du cinéma) et des affaires juridiques à la Ville de Toulouse et à Toulouse–Métropole, nous nous sommes posé cette question sans à ce jour avoir véritablement trouvé la réponse. Le propre de l’exercice de ce pouvoir est en fait de constamment hésiter sur des choix qu’on ne maîtrise pas vraiment. Par un retour d’expérience, nous voudrions donc témoigner des tourments vécus par un élu local en charge plus particulièrement de politiques culturelles. Ceux-ci sont liés au mode de fonctionnement d’une collectivité territoriale (I), aux rapports élus-administration en son sein (II) et à l’identification des missions de service public culturel à mener (III).

I. Le tourment causé par le mode de fonctionnement d’une collectivité territoriale

Un élu local peut éprouver un tourment du fait de la limitation de son pouvoir à la fois matériellement (A) et temporellement (B).

A. Un pouvoir limité matériellement

Une règle s’impose : le seul et véritable pouvoir au sein d’une collectivité territoriale appartient au responsable de l’exécutif, soit le maire ou le président. Malgré un système de délégation, un adjoint-au-maire, conseiller délégué ou vice-président n’a en réalité pas de pouvoir de décision propre. Sans que le parallèle ne soit d’ailleurs toujours fait, on peut en effet comprendre l’organisation d’une collectivité territoriale au regard de notions et catégories classiques propres au droit constitutionnel. De ce point de vue, seul le maire ou le président de la collectivité dispose d’une « légitimité populaire » car c’est en réalité la tête de la liste électorale et non les membres de cette dernière que les citoyens ont élue. Ce pouvoir politique est relayé juridiquement par le fait qu’il appartient bien au maire ou au président d’attribuer (ou de modifier et retirer) les délégations aux autres élus, ceux-ci étant, de facto, leurs collaborateurs.

Le pouvoir premier du chef de l’exécutif local et second des membres de son équipe est renforcé par la forme du régime politique au sein des collectivités territoriales. Celle-ci est celle à la fois d’un « régime présidentiel » (pas de responsabilité politique de l’exécutif devant l’assemblée délibérante) et très « présidentialisé » (tous les pouvoirs, ceux de nomination comme ceux de réglementation et d’action, sont concentrés entre les mains du maire ou du président). La forme présidentialisée est de surcroît souvent accentuée en pratique par la personnalité du chef de l’exécutif local, relayée parfois par celle de son directeur de cabinet.

En outre, une équipe municipale, départementale ou régionale s’apparente à celle d’un « gouvernement » structuré et hiérarchisé en fonction d’équilibres politiques et non d’une supposée rationalité liée à un découpage fonctionnel. Ainsi, dans une commune, le 1^er adjoint-au-maire ou celui aux finances peut-il être comparé à un ministre d’État, un adjoint-au-maire coordinateur pour une thématique à un ministre de plein exercice, un adjoint-au-maire rattaché à un élu coordinateur à un ministre-délégué et un conseiller municipal délégué à un secrétaire d’État.

Les membres du « gouvernement local », conçu comme un organisme « collégial », sont astreints politiquement à un devoir de solidarité et ne peuvent décemment exprimer des réserves à l’extérieur (parfois même à l’intérieur), à moins, comme Jean-Pierre Chevènement a pu le formuler, de démissionner. Comme dans tout « groupe politique », s’impose au sein de l’assemblée délibérante une discipline majoritaire stricte. Nous avons ainsi le souvenir d’un élu, issu de ce qu’il est convenu d’appeler la « société civile » au sens de non-encarté dans un parti politique et peu au fait de ces conventions, qui en début de mandat s’était cru autoriser par simple conviction à voter en conseil municipal contre une délibération proposée par le maire et être convoqué le lendemain aux aurores dans le bureau de celui-ci et fermement rappelé à l’ordre.

B. Un pouvoir limité temporellement

Une question naturellement importante est l’intitulé de la délégation. Pour ce qui nous concerne pourquoi une délégation aux musées et l’art contemporain pour le premier mandat et étendue à l’Image et aux affaires juridiques pour le second ? Un élément de réponse décisif est la disponibilité de l’élu. Une délégation lourde du type dans une commune « urbanisme », « police » ou « maire de quartier » impose de s’y consacrer pleinement. Dans ces conditions, il existe le risque de réserver ce type de fonctions à des retraités ou des personnes sans activité professionnelle. Ce risque est d’autant plus grand que la « société » a fait le choix, au vu d’un sentiment général et aussi du niveau modeste des indemnités d’élus, de refuser un système autorisant des « professionnels » de la politique. Pour notre part, il était hors de question de cesser une activité de professeur d’Université, de surcroît ayant la volonté de continuer à publier, ce d’autant plus qu’il existe un lien direct entre l’activité d’enseignement-chercheur spécialisé en droit public et celle d’élu… comme le montre cet article même. Pour autant, le cumul d’activités politique et professionnelle revient à faire un numéro d’équilibriste ou de jonglerie – que permet en pratique le wifi – au risque de chuter ou de faire tomber des quilles. On pourrait même ajouter une troisième activité avec un travail de militant ou de candidat en campagne électorale car un élu peut appartenir à un parti politique et chercher à être réélu sans que cela n’ait d’ailleurs rien d’étonnant qu’il fasse de la politique. En ce sens, il faut avoir conscience que le système actuel conduit nécessairement à ce qu’une activité prenne le pas au détriment d’une autre ce qui n’est naturellement pas satisfaisant.

Sur le choix de la délégation, deux « écoles » sont concevables. Une première hypothèse est de désigner une personne qui par son parcours, notamment professionnel, a une compétence spécifique dans la délégation qui lui est assignée. L’avantage est que ce titulaire entrera plus vite dans son travail d’élu et pourra bénéficier de connaissances et de relations que n’a pas un élu novice dans le secteur attribué. Une deuxième hypothèse est de désigner un titulaire étranger au milieu professionnel qu’il est appelé à connaître. Cette hypothèse est la nôtre puisque nous n’avions aucune connaissance ou intérêts dans le milieu de la culture notamment des arts plastiques, de la photographie et du cinéma. La logique de cette hypothèse est qu’il appartient à l’élu de poursuivre l’intérêt général et donc de s’extraire des intérêts particuliers portés par les acteurs de sa délégation. Dans un gouvernement, un ministre de la santé ne doit pas, à notre sens, être un médecin ou un ministre de la justice un magistrat ou avocat. De la même manière, il est souhaitable dans la vie politique locale, dans le secteur de la culture comme pour les autres délégations, que celui porteur de la délégation des musées ne soit pas un conservateur, un ancien de la Drac ou un artiste pour ne pas être prisonnier du milieu d’où l’on vient. L’idée finalement revient à éviter un conflit d’intérêts même si ce but légitime a pour paradoxe de se priver de spécialistes ou d’experts. Il appartient ainsi à chacun d’être à sa place : les directeurs et conservateurs doivent assurer la direction de leur établissement et l’adjoint en charge de cette partie de la culture doit porter une politique municipale ou métropolitaine dans ce secteur. Il s’agit ici d’endosser, en apparence, le rôle du naïf un peu comme le huron au Palais-Royal de Jean Rivero mais ici à la culture qui dérange les castes que peuvent être les conservateurs !

II. Le tourment causé par les rapports élus-administration au sein de la collectivité territoriale

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 407.

ParJDA

Décentraliser le système de santé : un problème insoluble ?

Art. 398.

Jean-Marie Crouzatier
Professeur émérite, Université Toulouse Capitole, Imh

Pourquoi, depuis 1982, les lois de décentralisation successives n’ont-elles jamais concerné la santé publique qui reste une compétence régalienne ?

La pandémie de la Covid-19 a pourtant dévoilé l’incapacité de l’État sanitaire à anticiper les événements et à prendre les bonnes décisions, en l’absence d’un dialogue avec les acteurs de terrain, notamment les élus locaux. Chacun a pu le constater tant lors des injonctions contradictoires concernant le port du masque, que pour les tergiversations sur les tests, les épisodes de confinement, le traçage des cas contacts ou la vaccination^[1]. Car la prise de décision s’effectue en amont, sans consultation des collectivités territoriales, sur le fondement d’avis d’experts^[2], dans l’opacité d’un Conseil de défense. La pandémie a ainsi mis en évidence l’étatisation excessive du système, qui a atteint son paroxysme en 2021, alors que la territorialisation de la santé est pourtant initiée dans certains textes.

Les initiatives du pouvoir central suscitent les critiques des élus locaux lorsque ce dernier utilise la réquisition en avril 2019 pour s’approprier des masques commandés à l’étranger par le département des Bouches-du-Rhône et la région Bourgogne-Franche-Comté. D’autres cas de réquisition ont suivi, qui furent moins médiatisés^[3], toujours justifiées par l’intérêt national, sans que les territoires soient pris en compte dans la mise en œuvre de la politique nationale. Autre reproche : à la fin du premier confinement, puis en mars 2021, les maires ont été priés de rouvrir les écoles en mettant en place des protocoles sanitaires pas toujours adaptés à la structure des bâtiments. Ces derniers ont fait valoir qu’ils sont pénalement responsables en cas d’accident, alors que la décision leur échappe. En décembre 2020, le retard pris par la France en matière de vaccination expose une nouvelle fois les divergences entre l’État et les communes : alors que le gouvernement refuse dans un premier temps la mise en place de centres de vaccination, de nombreux maires décident de mettre à disposition des salles et commandent le matériel médical nécessaire, interpellant les Ars pour disposer de doses de vaccins. Le gouvernement sera obligé de revenir sur sa position.

Par-delà les controverses, des propositions sont émises pour renforcer la coordination entre les collectivités territoriales et l’État. En mai 2020, tirant les premiers enseignements du rôle joué par les collectivités territoriales pour faire face à la crise, certains conseillers régionaux^[4] regrettent que la loi du 7 août 2015 « Nouvelle Organisation Territoriale de la République » écarte la compétence santé des pouvoirs des régions, rappellent que la plupart d’entre elles ont déjà développé des actions sanitaires et demandent qu’elles soient davantage associées.

Certains projets vont plus loin. Dans une tribune publiée en mai 2021^[5], l’Institut Santé, centre de recherche, appelle à une simplification du système de santé. En lieu et place des multiples découpages territoriaux spécifiques à chaque secteur (Groupements Hospitaliers de Territoire, Communautés professionnelles Territoriales de Santé…), illisibles pour les citoyens et inutilement compliqués pour les professionnels de santé, les signataires proposent la création de bassins de vie sanitaires regroupant 150 000 personnes en moyenne. Ainsi, sur un seul territoire de santé accessible à tous, doté de missions de santé publique et de soins clairement définis, un service public territorial de santé serait assuré par l’ensemble des acteurs publics et privés tout en associant les collectivités territoriales.

Initié pour répondre aux revendications des personnels de santé, le « Ségur de la santé » devait prendre en compte les demandes des collectivités territoriales. Or, en matière de décentralisation, la négociation du « Ségur de la santé » a débouché sur des propositions anodines. Les conclusions dégagées dans le document final^[6] ne remettent pas en cause la centralisation du système de santé^[7].

Un rapide historique permet de comprendre cette incapacité à décentraliser le système français de santé : si certaines compétences sanitaires ont été décentralisées au début du vingtième siècle (I), l’État central a rapidement repris la main (II) tant les conditions d’une décentralisation du système de santé semblent impossible à réunir (III).

I. Les 120 ans d’une décentralisation inachevée

S’il est, en matière de décentralisation, un anniversaire qui mérite d’être célébré en 2022, c’est bien celui de la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique qui instaure une décentralisation des responsabilités de l’État en matière de santé. Dans le prolongement de la grande loi municipale de 1884, codifiée à l’article L 2212-2 du Code général des collectivités territoriales^[8], elle comporte l’obligation pour les autorités décentralisées (les maires) et déconcentrées (les préfets) d’édicter des règlements sanitaires municipaux et départementaux.

L’article 1^er de la loi précise les attributions des maires : « Le maire est tenu, afin de protéger la santé publique, de déterminer […] : 1° les précautions à prendre […] pour prévenir ou faire cesser les maladies transmissibles, spécialement les mesures de désinfection […] ; 2° les prescriptions destinées à assurer la salubrité des maisons et de leurs dépendances […]. » La lutte contre le logement insalubre avait déjà fait l’objet d’une loi en 1850. Quant à la désinfection, elle est l’une des priorités de ces bureaux municipaux d’hygiène dans le but de réduire la mortalité. La vaccination est également l’une des missions qui peut être confiée aux bureaux municipaux d’hygiène.

Jusqu’à la première guerre mondiale, la santé publique est donc confiée aux collectivités locales ; les communes sont chargées de la police sanitaire et la plupart des hôpitaux publics ont alors le statut d’établissement public communal.

Cependant, le bilan de l’application de la loi est contrasté : la généralisation des bureaux municipaux d’hygiène dans les villes de plus de 20 000 habitants a été fortement dépendante du contexte local. Les personnes impliquées à la fois dans la santé (médecins) et dans la vie politique locale (élus municipaux) ont joué un rôle décisif dans la mise en place d’un tel service, indépendamment de la législation nationale. Un rapport de l’Igas en 2004 indique que quatre-vingts ans après cette première loi de santé publique, seulement une commune de plus de 20.000 habitants sur deux a créé un bureau municipal d’hygiène, dont seule une centaine fonctionne effectivement^[9]. Le rapport relève une « grande diversité en qualité et en quantité d’activités ».

Après la première guerre mondiale, s’amorcent un mouvement de centralisation et une progressive prise en charge directe, par l’État lui-même, des responsabilités dans le domaine de la santé publique. Puis, durant les années 1960, les affaires sanitaires font l’objet d’un processus de déconcentration : en 1964, les Ddass sont placées sous l’autorité des préfets ; en 1977 les Drass sous l’autorité du préfet de région. Leur mission : déployer au niveau territorial les politiques sanitaires élaborées par l’administration centrale. Les collectivités territoriales sont exclues du processus. Ce mouvement n’est pas démenti par la loi de décentralisation du 2 mars 1982. La loi du 22 juillet 1983 remplacera même les bureaux municipaux d’hygiène par des services communaux d’hygiène et de santé (Schs) dont le nombre est définitivement fixé en 1985 et limité à 208, c’est-à-dire au nombre de bureaux municipaux d’hygiène déjà existants.

Tout au plus les lois de décentralisation prévoient-elles un transfert de compétence en matière sociale et médico-sociale au département (Pmi, aide sociale à l’enfance, personnes âgées…). Mais les collectivités territoriales ne reçoivent pas de compétence sanitaire. Raison invoquée : la crainte de voir émerger des inégalités d’accès au système de santé entre les territoires.

Ainsi, les municipalités ont été progressivement dépouillées de leurs missions spécifiques en santé hormis les missions de salubrité et d’hygiène publique assurées, sous le contrôle de l’État, par les Services communaux d’hygiène et de santé. Aujourd’hui, le maintien de l’engagement des villes dans le domaine du soin avec, notamment les centres de santé municipaux, et/ou dans celui de la promotion de la santé, qui est permis par les textes, repose principalement sur la volonté et l’investissement d’un nombre limité de municipalités^[10].

Reste aux communes qui le souhaitent la possibilité de s’inscrire dans un contrat local de santé prévu dans la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (loi Hpst) : « La mise en œuvre du projet régional de santé peut faire l’objet de contrats locaux de santé conclus par l’agence, notamment avec les collectivités territoriales et leurs groupements, portant sur la promotion de la santé, la prévention, les politiques de soins et l’accompagnement médico-social ». Le contrat local sert de support à la mise en œuvre du projet régional de santé ; mais il n’est pas une reconnaissance des initiatives des communes, même si des représentants des communes peuvent être présents au cours de l’élaboration du projet, par l’intermédiaire des instances de l’Ars. 

II. La territorialisation du système de santé

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 398.

[1] Pitcho B., « Fébrilité́, incertitudes et hésitations au temps du Covid-19 », Revue générale de droit médical, 2020, n°75, p. 27 et s.

[2] Pontier J-M., « Expertise scientifique et décision politique dans la lutte contre l’épidémie de Covid-19 », Revue générale de droit médical, 2020, n°76, p. 43 et s.

[3] Petit J., « Les réquisitions de personnes, biens et services dans la crise de la Covid-19 », Revue générale de droit médical, 2020, n°76, p. 61 et s.

[4] Roger V. & Spiri J., « Santé : la nécessaire décentralisation »,L’Opinion, 14 mai 2020.

[5] « L’appel des 50 pour une décentralisation de la santé », Le Point, 20 mai 2021.

[6] Ministère des solidarités et de la santé, « Ségur de la santé, les conclusions », Dossier de presse, juillet 2020.

[7] Sous des intitulés ambitieux, les mesures 10, 30, 32 et 33 contiennent des engagements modestes pour « associer » les élus aux instances de décision régionales.

[8] « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Elle comprend notamment… le soin de prévenir par des précautions convenables et de faire cesser… les accidents et les fléaux calamiteux… tels que… les maladies épidémiques ou contagieuses, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours ».

[9] Rapport de l’inspection générale des affaires sociales n°2004 – 146, octobre 2004, « Évaluation des actions confiées par l’État aux services communaux d’hygiène et de santé ».

[10] Bourgueil Y., « L’action locale en santé : rapprocher soins et santé et clarifier les rôles institutionnels », Sciences sociales et santé, 2017, n°1, p. 97 et s.

ParJDA

Du mythe de l’abolition de la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales. La décentralisation inaboutie

Art. 394.

Florent Lacarrère
Doctorant en droit, Université de Pau et des Pays de l’Adour, Umr 6031 – Tree, Conseiller régional délégué de Nouvelle-Aquitaine, Maire de Labatmale,
membre du Collectif L’Unité du Droit

Supposer l’existence d’un nouveau « mythe du droit public » en répondant à une invitation du Professeur Mathieu Touzeil-Divina^[1] comme remettre en cause la réalité de la décentralisation en présence du Professeur Florence Crouzatier-Durand^[2] est une prise de risque certaine. Elle est toutefois nécessaire, tant les propos du ministre Gaston Defferre en 1981^[3] font écho à une triste actualité pour les élus locaux, encore en 2021.

La loi du 2 mars 1982^[4] était au nombre des textes fondateurs de l’organisation de la République française. Elle proclamait avec solennité, dès son article premier, que « les communes, les départements et les régions s’administrent librement par des conseils élus » et explicitait en son chapitre premier les modalités de la « suppression de la tutelle administrative », une évolution attendue, portant en soi les caractéristiques symboliques d’un mythe. Mais alors que le Président Chirac déclarait que « pour soutenir le développement local, nous devons donner à chaque territoire les clés de son avenir. C’est le sens de la réforme constitutionnelle que j’ai souhaitée^[5] », la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, sous le couvert de donner une assise constitutionnelle à la décentralisation^[6], confirma les termes de l’article 72 qui conduisirent à une limitation croissante de son développement : « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus ». La protection constitutionnelle de la décentralisation s’en trouve alors tout à fait infime.

La tutelle administrative, telle qu’elle était identifiée avant la loi du 2 mars 1982, consistait en un contrôle préalable du représentant de l’État dans la circonscription administrative sur les actes administratifs des collectivités locales. Le Préfet pouvait alors annuler a priori les actes qu’il jugeait illégaux, voire inopportuns. Le contrôle actuel se limite désormais à une appréciation de la seule légalité, limitée au pouvoir de déférer les actes supposément irréguliers au contrôle du juge administratif compétent. Nier l’abolition de cette tutelle administrative initiale relèverait donc évidemment du déni de réalité. Il est néanmoins légitime et sensé d’interroger l’existence de tutelles annexes au contrôle de l’État sur les actes administratifs des collectivités territoriales et d’en admettre la critique.

Tout au long ses quarante années d’existence, au travers des trois actes de la décentralisation, l’action publique locale s’est affirmée et a conduit au développement de services publics locaux nombreux et performants. On le doit à l’initiative de l’ensemble des collectivités locales agissant dans le cadre – parfois au-delà – de leurs compétences. Pour autant, comme le dénonce « mon » Président de Région, Alain Rousset, « oui, l’État français est affaibli par la décentralisation telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui : inachevée, inégale, inadaptée. L’État, parce qu’il n’a ni su ni voulu donner aux collectivités […] les moyens d’une action forte et une certaine indépendance, se trouve perpétuellement au milieu du gué, sans cesse en proie aux flots qui menacent de le submerger – et nous avec^[7] ». Alors que le budget de la Région Nouvelle-Aquitaine avoisine les 3 milliards d’euros^[8], son partenaire de coopération le Land de Hesse dispose d’un budget annuel de près de 27 milliards d’euros^[9]. Comparer ce qui n’est pas comparable serait une erreur. L’organisation de l’État Allemand est fédérale^[10]. Les länder Allemands exercent des compétences bien plus étendues que celles des régions françaises. Cette différence abyssale est toutefois une illustration du jacobinisme exacerbé de l’État français et de son manque d’ambition et de confiance à l’égard des échelons décentralisés. Si la loi Notre^[11] – dernière réforme majeure en date – avait pour ambition de renforcer la décentralisation, en parachevant la répartition des compétences entre les collectivités, il semblerait que les moyens qui lui sont alloués ne soient pas à la hauteur des effets d’annonce du législateur.

C’est la raison pour laquelle, sans nier l’épanouissement de la décentralisation depuis 1982, peut être démontrée la persistance d’une forme de tutelle financière qui entrave l’action publique des collectivités locales.

Cette tutelle se révèle sur un plan purement financier, au regard à la dépendance des collectivités locales de l’encadrement budgétaire et fiscal imposé par l’État (I) comme sur le plan du financement de l’action publique, eu égard à son encadrement croissant par les injonctions nationales (II).

I. L’hétéronomie financière des collectivités locales, une tutelle inavouée

La portée contraignante du principe constitutionnel d’autonomie financière^[12], composante du principe de libre administration peut être mise en doute. En effet, tant le cadre budgétaire et comptable public (A), que la fragilisation de la fiscalité locale (B) révèlent l’existence plus ou moins avouable d’une tutelle financière de l’État.

A. Le droit comptable et budgétaire public, une tutelle assumée

Les modalités de la libre administration des collectivités territoriales ne peuvent être abordées qu’à la lumière des grands principes qui encadrent la gestion budgétaire et comptable des administrations locales. En effet, l’usage des deniers publics est strictement contrôlé, encadré, contraint a priori, de sorte que la liberté financière des personnes publiques locales est restreinte à de nombreux égards, laissant ainsi supposer l’existence d’une tutelle financière.

Issu d’une refonte des décrets du 29 décembre 1962^[13] et du décret du 27 janvier 2005^[14], le décret portant « Gestion budgétaire et comptable publique^[15] » regroupe en un texte unique l’ensemble des principes encadrant l’utilisation des deniers publics par l’essentiel des personnes morales de droit public, y-compris les collectivités territoriales^[16]. Ce texte établit un certain nombre de principes comptables contraignants pour l’action publique.

Ainsi, chaque administration est tenue d’adopter annuellement un budget, défini par l’article 7 du décret Gbcp comme « l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses ». Contrairement aux lois de finances, les budgets locaux doivent impérativement être votés à l’équilibre. Leur exécution se traduit par le contrôle de l’affectation des recettes et surtout des dépenses aux chapitres et articles comptables fixés par ce document. Comme l’affirme Jean-Bernard Mattret :

« Exécuter le budget, c’est réaliser les dépenses et les recettes qui y sont prévues. Ces opérations sont effectuées en intégrant plusieurs considérations : / politiques : le respect des prérogatives de l’assemblée délibérante, conseil municipal, général ou régional… en matière financière. En effet, lors de l’exécution du budget, il faut rester dans les limites de l’autorisation budgétaire ; / financières et administratives qui conduisent à empêcher tout gaspillage et malversation par les agents chargés de l’exécution du budget tout en assurant une bonne gestion des services publics^{^[17]} ».

À l’exception de l’article comptable autorisant des dépenses imprévues dans la limite de 7,5% des crédits budgétaires de chaque section^[18], il n’est pas possible pour les personnes publiques locales de déroger à la répartition des crédits fixés par le budget. Ainsi, sauf à procéder à des décisions modificatives budgétaires, les modalités d’intervention des collectivités locales sont encadrées annuellement par ce document financier.

Au cadre budgétaire strict s’ajoute le principe de séparation des ordonnateurs et comptables publics^[19]. Ce principe instaure un contrôle mutuel a priori des ordonnateurs – présidents d’exécutifs locaux –, qui « prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses^[20] » et des comptables publics qui disposent de « la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes^[21] ». Au terme de chaque exercice budgétaire, intervient un contrôle a posteriori ; l’ordonnateur établit un compte administratif, le comptable public un compte de gestion qui doivent retracer de manière identique l’exécution des dépenses et des recettes de l’année. Dans le cadre de ses fonctions, le comptable public a la charge du contrôle de la régularité des opérations financières engagées par l’ordonnateur. L’article 20 du décret Gbcp instaure notamment, avant le moindre mouvement financier, la vérification « de la régularité de l’autorisation de percevoir la recette ; […] de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; de la disponibilité des crédits » mais également, conformément à l’article 21 dudit décret :

« 1° La justification du service fait ; / 2° L’exactitude de la liquidation ; / 3° L’intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; / 4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l’article 1er le prévoient, l’existence du visa ou de l’avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; / 5° La production des pièces justificatives ; / 6° L’application des règles de prescription et de déchéance. »

Le maintien de ce contrôle a priori par l’État de la régularité de l’ensemble des opérations financières des collectivités territoriales n’est pas sans rappeler la tutelle administrative abolie en 1982. Outre la complexité de gestion financière et l’inertie qu’elles engendrent, ces règles budgétaires et financières applicables aux collectivités locales placent ces dernières sous un contrôle permanent de l’État. Le principe constitutionnel d’autonomie financière applicable aux collectivités territoriale^[22] n’empêche ni la mainmise des Directions des finances publiques sur la moindre dépense ou recette locale, ni même la restriction par le législateur des ressources fiscales propres des collectivités territoriales.

B. La réforme de la fiscalité locale, les collectivités dépendantes de l’État

La « suppression » de la taxe d’habitation est une illustration de la manière dont l’État conçoit l’autonomie financière des collectivités territoriales. Variable d’ajustement politique, la fiscalité communale a été profondément modifiée pour mettre en œuvre une promesse électorale dans laquelle les collectivités n’ont pas été considérées. Le 24 février 2017, le candidat Emmanuel Macron annonçait sa volonté de supprimer la taxe d’habitation pour 80% des ménages, dénonçant « un impôt injuste » et entendant « soutenir le pouvoir d’achat des classes moyennes et populaires^[23] ». Dès l’adoption du projet de Loi de finances 2017 pour 2018 – qui mettait en œuvre les prémices de cette suppression, les députés d’opposition s’empressent de saisir – en vain – le Conseil constitutionnel du grief de violation du principe d’autonomie financière des collectivités territoriales^[24]. Il leur est répondu, conformément à une jurisprudence constante, qu’« il ne résulte ni de l’article 72-2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie fiscale^[25] » et que la part des ressources propres n’était pas affectée, eu égard à la compensation prévue pour de ces dégrèvements, et grâce au maintien du pouvoir pour les conseils municipaux de fixer le taux de la taxe d’habitation. Comme le rappelle le Conseil constitutionnel, « perçue au profit du seul échelon communal (communes et Epci) depuis 2011, la TH représente plus du tiers des recettes fiscales du bloc communal, dont 22 %, en 2016, est pris en charge par l’État à travers les différents mécanismes de dégrèvement^[26] ». La suppression de la taxe d’habitation a conduit à une perte de recettes fiscales de près de 21,6 milliards d’euros pour le bloc communal^[27], désormais compensées par un transfert de fiscalité prélevé sur le produit de la part de taxe foncière perçue par les départements^[28]. Elle constituait le seul lien fiscal direct qui unissait – eu égard à ses contributeurs et à la différence de la taxe foncière – l’ensemble des résidents locaux au financement de l’action publique de leur Commune. Pour l’Association des Maires de France, le constat est sans appel :

« La décentralisation n’est pas à l’arrêt, elle recule. La première manifestation de cette offensive contre les acquis de la décentralisation c’est bien évidemment le recul de l’autonomie financière et fiscale des collectivités locales. L’attaque la plus visible a été la nationalisation – qui n’est pas une suppression – de la taxe d’habitation. [… Elle] nous met en situation de grave dépendance. Nos budgets ne sont plus en réalité que des « budgets annexes » de celui de l’État^[29] ».

Alors même que le Président de la République s’était engagé en 2017 à réformer l’ensemble de la fiscalité locale^[30] afin de conforter la visibilité budgétaire, l’on ne peut que constater, au terme du quinquennat, que le statu quo se poursuit et que le maintien de la compensation n’engage politiquement que la majorité actuelle. Cette « nationalisation » de la taxe d’habitation n’est qu’un exemple parmi d’autres de la situation de dépendance à l’égard de l’État des collectivités territoriales. Attentifs à chaque Loi de finances, les élus locaux doivent de facto attendre le mois de mars^[31], chaque année, pour adopter leur budget, en espérant que la compensation sera effective, que les dotations ne seront pas – démesurément – diminuées. La mise en œuvre concrète de l’action publique est suspendue chaque année à cette notification de l’État.

La dépendance des collectivités territoriales s’accroît et la tendance est encore accentuée par une mainmise de l’État sur l’investissement et les politiques publiques locales.

II. L’hétéronomie du financement de l’action publique locale, une tutelle administrative dissimulée ?

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 394.

[1] Touzeil-Divina M., Dix mythes du droit public, Lgdj 2019.

[2] Autrice de nombreux ouvrages et articles, faisant d’elle une figure de référence en droit des collectivités territoriales.

[3] Defferre G., discours prononcé le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale : https://www.vie-publique.fr/discours/136724-discours-de-m-gaston-defferre-ministre-de-linterieur-et-de-la-decentr .

[4] Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

[5] Chirac J., Déclaration du 13 février 2003 au cours du 40^e anniversaire de la Datar, https://www.vie-publique.fr/discours/134299-declaration-de-m-jacques-chirac-president-de-la-republique-sur-le-ren

[6] Notamment par la création des articles 72-1, 72-3 de la Constitution.

[7] Rousset A., « L’État a-t-il été affaibli par la décentralisation ? », Revue Pouvoirs, Le Seuil, 2021/2, n°177, p. 39-48.

[8] Budget 2021, https://www.nouvelle-aquitaine.fr/linstitution/le-budget.

[9] Budget 2017, https://www.nouvelle-aquitaine.fr/sites/default/files/2020-08/Fiche_Hesse.pdf.

[10] Articles 20, 28 et suivants de la Loi Fondamentale Allemande.

[11] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

[12] CC, 28 déc. 2000, Loi de finances pour 2001, 2000-442 DC.

[13] Décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique

[14] Décret n°2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l’État.

[15] Décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

[16] Ibid., art. 1^er.

[17] Mattret J.-B., Budget et comptabilité – Gestion budgétaire, JCl. Collectivités territoriales, fasc. 1950, juin 2016.

[18] Défini en ce qui concerne les personnes publiques locales par les articles L. 2322-1 et L. 2322-1 du Code général des collectivités territoriales.

[19] Art. 8 à 22 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

[20] Ibid. art. 10.

[21] Ibid. art. 13.

[22] CC, 28 déc. 2000, Loi de finances pour 2001, n°2000-442 DC ; art. 72-2 de la Constitution.

[23] Site du candidat Emmanuel Macron,
https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/fiscalite-et-prelevements-obligatoires.

[24] CC, 28 décembre 2017, Loi de finances pour 2018, n°2017-758 DC.

[25] CC, 29 déc. 2009, Loi de finances pour 2010, n°2009-599 DC, également citée dans le commentaire du Conseil constitutionnel de la décision n°2017-758 DC.

[26] Commentaire du Conseil constitutionnel de la décision n°2017-758 DC du 28 décembre 2017.

[27] Suppression de la taxe d’habitation et réallocation de la fiscalité locale, Rapp. Ipp n°27, oct. 2020.

[28] Art. 16 de la loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

[29] Résolution de l’Assemblée générale du 103^e Congrès de l’Amf, 18 nov. 2021.

[30] Macron E., discours du Président de la République au 100ᵉ Congrès des Maires de France, 23 nov. 2017 : « Vous avez raison, vous dites « le président de la République s’engage à ce qu’on soit remboursé au centime durant les trois années qui viennent », faites-moi la grâce de me croire […] mais vous vous dites « on la connaît cette musique ; dans quatre ans, dans cinq ans, huit ans, c’est l’État qui payera, donc il reprendra ». Ça aussi je l’entends. Donc, pour toutes ces raisons je pense que cette réforme ne doit être qu’un début. C’est pourquoi c’est une refonte en profondeur de la fiscalité locale et en particulier communale que nous allons engager. Je veux un impôt cohérent avec vos missions et avec les missions de chacune des collectivités territoriales. »

[31] Au mois de mars est notifié l’État 1259 qui permet de calculer le produit de la fiscalité locale – et des compensations –, ainsi que les dotations perçues (http://www.dotations-dgcl.interieur.gouv.fr).

ParJDA

De l’émergence progressive d’un service public local d’éducation

Art. 395.

Marine de Magalhaes
Chargée de Mission Développement économique (Gmca),
Membre du Collectif L’unité du Droit

La III^e République française a vu naître un service public de l’Education unifié, laïc, gratuit et l’a érigé au rang de Premier des services publics de la Nation^[1]. La décen-tralisation, quant à elle, a créé la diversité dans l’unité, en développant un service public local qui bouleverse la construction idéologique et historique de l’Education Nationale en impliquant directement les collectivités territoriales dans l’organisation scolaire et la pédagogie.

Pour appréhender la notion de service public local d’éducation, encore faut-il pouvoir identifier ce que revêt le service public national d’Education dont l’objet est d’inculquer les savoir fondamentaux et le socle commun de connaissances afin de garantir l’insertion sociale et professionnelle^[2]. Le Code de l’éducation utilise indifféremment les notions de service public d’enseignement et d’éducation. Aussi apparaît il nécessaire d’en livrer une interprétation. A cette fin, il est possible de se référer au Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 qui en son alinéa 13 dispose que : « la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État ». Cette disposition donne un premier éclairage en érigeant l’enseignement public en monopole étatique, dont l’organisation a un caractère obligatoire. Une interprétation volontariste de l’alinéa 13 conduit néanmoins à considérer que l’étude du service public de l’éducation ne peut s’abstraire de l’instruction et de la formation professionnelle, qu’il s’agira ici de considérer comme objets du service public de l’éducation, tandis que l’enseignement public s’appréhendera comme un moyen. Aussi, et dans ces conditions rien ne semble contre indiquer le développement de moyens parallèles à ceux de l’État pour contribuer à l’instruction et la formation de l’enfant et de l’adulte. Cette affirmation se heurte néanmoins à un obstacle fondamental : celui de la garantie de l’égal accès au service public d’éducation. Or, en confier la gestion, même partielle, aux collectivités territoriales implique nécessairement une différenciation. C’est là toute la finalité de la décentralisation : adapter les politiques publiques, en dotant des personnes morales distinctes de l’État et plus ou moins autonomes, des moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques publiques, en les faisant coïncider aux besoins des territoires. En concentrant essentiellement l’analyse sur les leviers des collectivités territoriales en matière éducative, il apparaît que la construction du service public d’éducation s’est appuyée historiquement sur les collectivités territoriales, ce qui en toute logique a persisté, jusqu’à doter les collectivités de leviers pédagogiques importants, c’est-à-dire jusqu’à permettre aux collectivités de mettre en œuvre des moyens exclusifs dédiés à l’instruction et aux méthodes d’enseignement.

L’implication des collectivités territoriales dans l’organisation et le fonctionnement du service public d’éducation s’est observée au moment où la puissance publique s’est emparée des prérogatives longtemps dévolues à l’église en matière d’instruction. Le niveau communal s’est révélé comme le plus pertinent pour faire un état des lieux de l’enseignement en France. En ce sens, l’ordonnance royale n°13-437 du 14 février 1830 relative à l’instruction primaire, dont l’objet était de créer des mécanismes favorisant la diffusion et l’accès à l’instruction publique^[3], s’est immédiatement appuyée sur les communes. Aussi, le Conseil Municipal était-il compétent pour arrêter le montant des « frais indispensables pour le premier établissement de l’école », mais également le traitement fixe annuel de l’instituteur ou encore les frais relatifs au fonctionnement de l’établissement. Ce sont ensuite les conseils généraux qui étaient tenus de délibérer et voter des crédits pour venir en aide aux communes qui étaient dans l’impossibilité de subvenir intégralement aux frais de leurs écoles. La loi Guizot du 28 juin 1833 définira l’école publique comme « celles qu’entretiennent en tout ou partie les communes, les départements ou l’État^[4] ». On voit bien là le rôle précurseur de ces institutions qui deviendront les premières figures de la décentralisation en 1871^[5] et 1884^[6] et dont le rôle de gestionnaire et partenaire financeur s’est imposé dès la Restauration.

Cette relation de co-financement historique, qui place la commune et le département comme les co-fondateurs de l’école publique, a été renforcée considérablement par les lois de décentralisation. À partir de 1982, chaque catégorie de collectivité territoriale est confortée durablement dans son rôle patrimonial. Aux communes revient la responsabilité et la propriété des locaux scolaires du premier degré (primaire et maternelle)^[7]. Aux départements et aux régions incombent respectivement la charge des collèges et lycées, établissements d’éducation spéciale et lycées professionnels maritimes^[8] dont ils sont propriétaires, pour les locaux dont ils ont assuré la construction ou reconstruction^[9]. Le véritable tournant dans la répartition des compétences aura lieu en 2004 et 2005 comme prévu par la loi relative aux libertés et responsabilités locales. A compter de celle-ci, les locaux appartenant à l’État sont transférés à titre gratuit et de plein droit aux collectivités compétentes. L’apport principal de cette réforme résidant dans le transfert de la charge du recrutement et de la gestion des personnels techniciens et ouvriers de services aux collectivités territoriales compétentes. C’est pour cette raison que l’on est tenté de considérer qu’originellement, la construction d’un service public d’éducation a reposé sur une logique de subsidiarité. Notons cependant que certains auteurs considèrent que ces transferts de compétences n’en ont pas permis une réelle application^[10]. Selon le professeur Jacques Fialaire l’application du principe de subsidiarité pour le service public d’enseignement doit être exclu car son « caractère national est constitutionnellement établi^[11] ». Voilà donc tout l’intérêt de considérer l’enseignement comme un moyen du service public d’éducation, et non comme son objet. Quarante ans de décentralisation mettent en ce sens en évidence que le rôle des collectivités territoriales s’est approfondi, y compris sur le plan pédagogique qui est un attribut de l’enseignement.

Aussi est-il pertinent de s’interroger sur l’implication des collectivités territoriales en matière scolaire qu’il s’agisse de son organisation ou des leviers pédagogiques dont elles disposent. L’objet ici n’est pas de questionner l’impact de ces réformes progressives sur la théorie du service public d’éducation ou sa sociologie, mais bien de dresser un état des lieux qui mette en perspective le renforcement significatif du rôle des collectivités territoriales dans le parcours éducatif de l’enfant et de l’adulte.

Bien entendu, l’État conserve un rôle fondamental en matière éducative dans la mesure où il est le garant de la cohérence et de l’unité de ce service public. Toutefois, l’unité de gestion de l’organisation scolaire n’est pas caractérisée et il apparaît que la répartition des compétences actuelles entre l’État et les collectivités territoriales en fait un domaine à l’exercice partagé (I). Cette unité est également mise à mal par la multiplication des leviers pédagogiques dont disposent les collectivités territoriales, qui ont désormais la possibilité de se substituer à l’État ou de proposer des alternatives au circuit classique de l’Education Nationale (II).

I. Un monopole de l’organisation scolaire atténué par les lois de décentralisation

En fait et en droit, l’État a besoin des collectivités territoriales pour mener à bien ses missions de service public en matière éducative. Pour preuve, le premier article du Code de l’éducation fait référence en son alinéa 9 à la concertation entre l’État et les collectivités^[12]. Il n’est ainsi pas surprenant que cette logique guide l’organisation des compétences dans le domaine de l’organisation scolaire. Celles qui appartiennent à l’État relèvent classiquement d’une logique de pilotage assez verticale. Ainsi dispose-t-il d’un monopole dans plusieurs domaines qui sont censés garantir l’unité et la cohérence de la politique éducative sur l’ensemble du territoire national (A). Il dispose également de compétences dont l’exercice est concerté instituant des rapports plus horizontaux dans le fonctionnement du service public d’éducation (B).

A. L’État, un garant exclusif de la cohérence de la politique nationale d’éducation

Les modalités de répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales sont posées à l’article L.211-1 du Code de l’éducation qui prévoit que, en tant que service public national, l’organisation et le fonctionnement de l’éducation sont assurés par l’État « sous réserve des compétences attribuées […] aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public ».

Deux enseignements peuvent être tirés de ce choix de formulation. Le premier est que l’État dispose d’une compétence de principe qui prend la forme de compétences propres dont la liste est établie par l’article précité. Cette compétence de principe est cependant atténuée par l’exercice des compétences dévolues aux collectivités. Le second est que les collectivités territoriales sont des personnes publiques associées au service public d’éducation, ce qui relativise conséquemment le monopole dont il est question qui s’exerce finalement dans des domaines exhaustivement énumérés.

Ce monopole se justifie par un objectif : celui de garantir la cohérence de la politique éducative sur l’ensemble du territoire national en dépit des transferts nombreux de compétences vers les collectivités territoriales. À ce titre, l’État est chargé de déterminer les voies de formation, de fixer les programmes nationaux en établissant le contenu du socle commun et de déterminer l’obligation scolaire^[13]. Il a le monopole de la délivrance et de la détermination des diplômes nationaux ainsi que des titres universitaires. Il est aussi chargé de la gestion et du recrutement des personnels relevant de sa compétence (enseignants à tous les degrés, agents administratifs, personnels d’inspection, certains personnels exerçant dans les collèges et lycées)^[14]. Il est seul à décider des moyens alloués au service public d’éducation au niveau national et à définir l’organisation des enseignements. Enfin, il contrôle et évalue la politique éducative. Dans ce cadre, le gouvernement est dans l’obligation, depuis la loi relative aux libertés et responsabilités locales, de transmettre un rapport au Parlement qui rende compte de l’exercice des compétences décentralisées et de son effet sur la qualité du service public de l’Education Nationale.

Assez classiquement l’État est donc chargé du pilotage des politiques publiques éducatives au niveau national, de leur élaboration à leur contrôle. L’ensemble des autres compétences qui lui sont dévolues peuvent être qualifiées de « compétences à l’exercice concerté » puisqu’elles y associent systématiquement les collectivités territoriales, directement ou indirectement.

B. Une co-construction caractérisée de l’organisation scolaire

Au-delà de ses compétences propres l’État dispose de compétences dont l’exercice est concerté avec les collectivités territoriales. Cette concertation s’observe à tous les niveaux de l’organisation scolaire.

En effet, en premier lieu, les communes, les départements^[15] et régions sont impliquées dans la détermination de la carte scolaire. À ce titre, en concertation avec le Directeur Académique^[16] elles arrêtent les secteurs de recrutement des élèves^[17]. Par ailleurs, bien que l’État soit compétent pour arrêter la structure pédagogique des établissements du second degré, il doit recueillir l’avis de la région et tenir compte de ses orientations prescrites dans le schéma prévisionnel de formation et de la carte des formations professionnelles qui relève de sa compétence exclusive^[18]. Plus encore, le développement des locaux et l’extension de l’offre des accueils scolaires n’est pas une prérogative de l’État. En effet, l’initiative d’implantation de nouveaux établissements appartient aux collectivités compétentes^[19]. Elles ont à ce titre la charge de « la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement » des établissements concernés^[20], ce qui constitue une dépense obligatoire^[21]. À ce sujet, bien que seul l’État dispose du monopole dans la détermination de la politique éducative nationale, (définition des programmes et organisation des enseignements), la pratique et l’état du droit démontrent bien que c’est le relais local assuré par les collectivités territoriales qui permet d’accueillir et de mettre en œuvre ce service public. Cela permet d’affirmer que ce sont les collectivités qui donnent les moyens matériels à l’État de faire fonctionner le service public d’éducation, y compris le service public de l’enseignement, car elles disposent juridiquement de l’initiative de création et de suppression de tels établissements. En ce sens, une autorité de l’État ne peut imposer la création d’un établissement à une collectivité sans avoir préalablement recueilli son avis qui est déterminant dans la réalisation du projet^[22]. Par ailleurs, les collectivités sont mobilisées pour assurer le respect des prescriptions de l’État au niveau national. En effet, au titre des articles L.131-6 le maire est chargé de faire l’inventaire des enfants résidants sur sa commune et soumis à l’obligation scolaire. Cette liste est actualisée et mise à disposition des services de l’État pour vérification de l’assiduité scolaire, avec le concours des directeurs d’établissements et organismes de versement des prestations sociales. Dans le cadre de l’enseignement à domicile, les services communaux doivent effectuer un contrôle du respect de l’obligation scolaire et des raisons qui ont conduit à la déscolarisation de l’enfant. Le contrôle du respect de l’obligation scolaire est donc une prérogative locale, dans une logique évidente de subsidiarité.

Enfin, l’organisation du service de restauration scolaire ne relève que de l’initiative des collectivités compétentes. Si la situation est sans équivoque pour les communes qui, en droit, n’ont pas l’obligation de créer un service de restauration scolaire^[23], la réciproque n’est pas vérifiée pour le département et la région depuis la loi relative aux libertés et responsabilités locales. En effet, l’article 82 de la loi précitée insère au Code de l’éducation la formule selon laquelle le département et la région « assure[nt] l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves^[24] » dans les établissements dont ils ont la charge. Pourtant, à l’issue d’une saga jurisprudentielle^[25] le Conseil d’État a finalement considéré que ni les termes de la loi, ni les travaux préparatoires de celles-ci, traduisent le fait « que le législateur ait entendu, à cette occasion, transformer ce service public administratif, jusqu’alors facultatif, en service public administratif obligatoire^[26] ». Il n’en demeure pas moins que, à défaut de caractère obligatoire, la restauration scolaire est assurée exclusivement par les collectivités territoriales. Il n’est ainsi plus possible de limiter leur rôle en matière d’éducation à la simple gestion du patrimoine scolaire. Bien que l’aspect patrimonial constitue une part significative de l’intervention locale, notamment financière, les collectivités sont un véritable relais de l’État et en prennent part directement à l’organisation scolaire. Ces prérogatives sont complétées par des leviers d’intervention importants, non pas dans le domaine de l’enseignement au sens du Code de l’éducation, mais dans tout ce qui fait l’accessoire de l’enseignement dans le temps scolaire ou la formation.

II. Un monopole fragilisé par l’introduction de la subsidiarité pédagogique

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 395.

[1] Ferry J., Sénat, séance du 4 juin 1881 : Jorf, débats, 5 juin 1881, p. 809 ; Ferrouillat j., cité par R. Goblet, Sénat, séance du 2 février 1886 : Jorf, débats, 3 février 1886, p. 81 ; Goblet R., Sénat, séance du 8 février 1886 : Jorf, débats, 9 février 1886, p. 142. De manière plus récente, l’article L. 111-1 du Code de l’éducation en fait « la première priorité nationale ».

[2] Articles L.121-1 à L. 121-3 du Code de l’éducation.

[3] Bulletin des lois du royaume de France, 8^e Série, Règne de Charles X contenant les lois et ordonnances rendues depuis le 4 janvier jusqu’au 28 juillet 1830, N°336-375, octobre 1830, p. 53.

[4] Loi du 23 juin 1833 relative à l’instruction primaire dite « Loi Guizot ».

[5] Loi départementale du 10 août 1871.

[6] Loi municipale du 5 avril 1884.

[7] Article L.212-4 du Code de l’éducation.

[8] Op. cit.

[9] Se référer à l’article L.213-3 du Code de l’éducation pour le département et L.214-7 pour la région.

[10] Fialaire J., « La répartition des compétences entre État et collectivités territoriales dans l’éducation, la culture et les sports », Rfda, n°156, 2015/4, p. 1065 et s.

[11] Ibidem.

[12] Article L.111-1 du Code de l’éducation.

[13] Article L. 131-1 du Code de l’éducation.

[14] La liste des personnels et postes de dépenses qui incombent à l’État est prévue à l’article L.211-8 du Code de l’éducation.

[15] Article L.213-1 du Code de l’éducation.

[16] Article L.214-5 du Code de l’éducation.

[17] Article L.212-7 du Code de l’éducation.

[18] Articles L. 214-1 à L.214-4 du Code de l’éducation.

[19] Respectivement les articles L.212-1 ; L.213-1 ; L.214-5 du Code de l’éducation.

[20] Article l.212-4 du Code de l’éducation.

[21] L.212-5 du Code de l’éducation pour la commune ; L.3321-1 7°) et L.3321-1 14°) du Cgct pour le département ; L.4321-1 7°) « les dépenses dont elle a la charge en matière d’éducation nationale ».

[22] CAA Lyon, 26 juin 2007 ; Devès C., « Services publics – Gouvernance éducative et collectivités territoriales » in Jcp A, n°20.

[23] CE, sect., 1984, Commissaire de la République de l’Ariège, récemment réaffirmé par TA de Besançon, 7 décembre 2017, Mme G, n°1701724.

[24] Article L.213-2 du Code de l’éducation pour le département et L.214-6 pour la région.

[25] Lelong M., « La restauration scolaire, un service public obligatoire pour le département » in Ajda, 2017 ; p. 1332.

[26] CE, 24 juin 2019, Département de L’Indre-et-Loire ; cons 5.

ParJDA

40 ans de finances locales et toujours à la recherche de l’autonomie financière des collectivités territoriales !

Art. 400.

Vincent Dussart
Professeur à l’Université Toulouse Capitole
Adjoint aux finances de la Commune de Castelnau d’Estrétefonds
Vice-président de la Commission des finances
de la Communauté de communes du Frontonnais

En 1982, les finances locales étaient souvent tenues pour secondaires. Leur enseignement était d’ailleurs marginal. Elles étaient souvent enseignées à l’occasion d’un cours de droit de la décentralisation. Les années 1982 et 1983 ont bien marqué l’émancipation de cette branche des finances publiques. Retracer ces 40 années de de finances locales c’est parler finalement de la décentralisation elle-même. Si l’on a pu parler des bases constitutionnelles du droit administratif, il faut sans nul doute parler des bases financières du droit de la décentralisation. Cette dernière n’a pu se concevoir que dans un cadre financier sans cesse renouvelé depuis les lois de décentralisation voulues par François Mitterrand autour d’un idéal quasi mythique : l’autonomie financière. Cette dernière est indissociable de la notion de décentralisation en ce qui concerne les collectivités territoriales. Elle en est la concrétisation financière.

Pour qu’une collectivité territoriale soit considérée comme réellement décentralisée, il faut qu’elle ait une personnalité juridique réelle. Il faut qu’elle dispose de ses propres instances dirigeantes. Il faut un contrôle allégé de l’État central sur ces collectivités territoriales et donc une autonomie administrative. Il faut ajouter à cela une dimension technique, la décentralisation ne peut se concevoir sans l’octroi de moyens techniques propres à la collectivité.

Il a donc fallu faire qu’émerge, non sans mal, une autonomie administrative et financière que l’on peut qualifier d’autonomie fonctionnelle. C’est cette idée qui rend indispensable le lien qui existe entre la notion de décentralisation et la notion d’autonomie financière. Il est pleinement admis qu’une collectivité qui ne disposerait ni d’autonomie administrative ni d’autonomie financière ne pourrait être considérée comme décentralisée.

Cet aspect fonctionnel de la décentralisation a longtemps été sous-évalué- notamment par la doctrine – jusqu’aux réformes de mars 2003 et juillet 2004. L’autonomie financière est pourtant le meilleur indicateur de la décentralisation. Comme le dit très justement Michel Bouvier « les finances locales se présentent à maints égards comme un parfait révélateur des évolutions que connaissent les sociétés contemporaines^[1] ». La décentralisation en a été l’une des illustrations majeures. Pourtant la notion d’autonomie financière locale fait l’objet d’acceptions diverses tant par le législateur que le Conseil constitutionnel mais aussi la doctrine. Depuis 1982, la confusion sémantique entre autonomie financière et autonomie fiscale a clairement obscurci la conception française de la décentralisation financière. Ainsi en est-il de la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales qui devait enfin donner un socle solide à l’autonomie financière qui avait semblé émerger des lois Defferre.

On peut observer, d’une part, que les dépenses des administrations publiques locales représentent maintenant près de 50% des dépenses de l’État. D’autre part, on constate aussi que les budgets locaux pèsent d’un poids plus lourd chaque année tant en ce qui concerne les dépenses que les recettes.

Depuis, la Constitution elle-même ne mentionne toujours pas le mot autonomie^[2] ce qui exige de poser ici les fondements d’une conception spécifique de l’autonomie financière qui doit comprendre normalement trois composantes : une autonomie normative (nécessairement relative), une autonomie budgétaire et une autonomie en matière de ressources.

I. L’autonomie normative

Depuis 1980, avant même les lois Defferre, un ensemble particulièrement complexe de lois et de règlements fixe et précise le cadre juridique des finances locales. Le mot « autonomie » tire son étymologie du mot grec autonomos qui signifie « se régir par ses propres lois ». Le sens donné à la notion d’autonomie financière semble depuis toujours, dans cette perspective, quelque peu faussé, car aucune collectivité territoriale ne dispose et ne disposera dans le cadre d’un État unitaire de la faculté juridique d’établir ses propres lois en matière financière et surtout fiscale. Les règles relatives à l’établissement des budgets locaux et à leur exécution sont toujours établies par le législateur et restent soumises aux contrôles exercés par les représentants de l’État et les Chambres régionales et territoriales des comptes (créées en 1983) sur la régularité des procédures. Ces limites proviennent du paradoxe suivant contenu dans la notion même d’autonomie financière : les collectivités territoriales n’ont pas la maîtrise des règles concernant leur propre gestion. Elles sont tenues de respecter un ensemble complexe de prescriptions étatiques mais aussi indirectement désormais de règles européennes issues du programme de stabilité européen. Sur le strict plan de l’édiction des normes, il faut donc parler, au sens littéral, d’hétéronomie financière.

II. L’autonomie en matière de dépenses

Pour être autonome financièrement, les collectivités territoriales devraient avoir la maîtrise totale de leurs dépenses. Pourtant, le budget des collectivités reste très largement contraint notamment par les dépenses obligatoires et ce depuis 1982. La distinction des finances de l’État et des finances locales ne doit pas faire oublier qu’en réalité les dépenses des collectivités territoriales sont complémentaires de celles de l’État. Les dépenses des collectivités territoriales visent à assurer des dépenses d’intérêt général. La longue liste des dépenses obligatoires est déterminée par le législateur sous le contrôle du Conseil constitutionnel. La révision constitutionnelle de 2003 a encadré le dispositif issu des lois Defferre en rappelant simplement et seulement que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». En 2003, il eut été possible de donner une assise juridique plus solide à la jurisprudence constitutionnelle en matière de dépenses obligatoires^[3].

Il apparaît que 18 ans après la révision constitutionnelle et 40 ans après la réforme de la décentralisation, il n’y a pas de vrai équilibre entre autonomie en matière de dépenses et autonomie en matière de ressources. Le Conseil constitutionnel a reconnu au législateur le pouvoir d’édicter des dépenses obligatoires : « Considérant que sur le fondement des dispositions précitées des articles 34 et 72 de la Constitution, le législateur peut définir des catégories de dépenses qui revêtent pour une collectivité territoriale un caractère obligatoire ». Le juge constitutionnel avait, de plus, précisé l’étendue de ce pouvoir : « toutefois, les obligations ainsi mises à la charge d’une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration^[4]». Cette décision du Conseil constitutionnel était fondée par la volonté d’empêcher toute « asphyxie » des collectivités locales par un excès de dépenses obligatoires. Ainsi, dans un cadre législatif peu protecteur – issu de l’acte I de la décentralisation – et malgré la révision constitutionnelle de 2003, il est toujours impossible de fixer la liste exhaustive des dépenses obligatoires « législatives » des communes malgré la codification contenue dans le Code général des collectivités territoriales : l’article L. 2321-2 du Cgct commence par l’expression suivante : « les dépenses obligatoires comprennent notamment… ». Ce qui veut dire concrètement que le législateur peut compléter à son gré la liste des dépenses inscrites dans cet article. Les seules limites tiennent dans le respect, par le législateur, des règles posées par le Conseil constitutionnel. La liberté de gestion est bien affirmée par l’article 72-1 de la Constitution. La conception de la notion d’autonomie financière s’en est toujours naturellement ressentie depuis les années 80.

En ce qui concerne les dépenses, les transferts de charge ne sont pas toujours intégralement compensés et sont sources de conflits entre les élus locaux et l’État depuis 1983. La révision constitutionnelle de 2003 a, certes, reconnu le principe de compensation, malgré tout, les dispositions de protection restent en-deçà d’une protection assumée des compétences locales. Or, il y a là un enjeu fondamental. On l’a vu lors de l’adoption de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui procéda à des transferts (contestés) de charges vers les collectivités territoriales mais on l’avait aussi vu dès l’adoption de la loi des 7 janvier et 22 juillet 1983 qui procédaient à des transferts massifs de charge.

En conséquence de la décentralisation administrative de nombreuses compétences ont été transférées à l’échelon local depuis 1983. Depuis la mise en œuvre de la décentralisation, les élus n’ont d’ailleurs eu de cesse de crier à l’insuffisante compensation de ces transferts de charge et donc à la mise à mal de leur autonomie financière empêchant afin d’assurer l’effectivité du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il est frappant de voir comment les transferts de compétence ont été contestés tant en 1983 par des élus locaux situés politiquement majoritairement à droite qu’en 2003 par des élus locaux majoritairement situés à gauche !

III. L’autonomie en matière de ressources

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 400.

[1] Bouvier M., Les finances locales, Coll système, Lgdj, 18^e édition, 2020, p. 20.

[2] Lafargue F., La Constitution et les finances locales, Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n°42, 2014, p. 17.

[3] Voir les articles L.1612-15 et s., L.2321-1 et s. (communes), L.3321-1 et s. (départements) ; L.4321 (région) du Code général des collectivités territoriales.

[4] Décision DC n°90-274 du 29 mai 1990.

ParJDA

1982-2022 ou 40 nuances de décentralisation

Art. 406.

Michel Verpeaux
Professeur émérite de l’Université Panthéon-Sorbonne

Nous étions le 2 mars 2022. Quarante personnes étaient réunies dans un hôtel plus ou moins luxueux d’une ville de France où s’était tenu un colloque de l’Association française de droit des collectivités locales. Étaient présents des élus, surtout locaux, des journalistes spécialisés, des hauts fonctionnaires, notamment des préfets, des universitaires et bien entendu, des citoyens et des électeurs. Ils étaient rassemblés, tout en respectant les fameux gestes barrière en vigueur depuis deux ans, pour célébrer les quarante ans de la décentralisation, née officiellement le 2 mars 1982. Chacun voulait non seulement donner son avis mais indiquer aussi ce qui, à ses yeux, constitue l’événement le plus important survenu au cours de ces quarante années, ce qui n’interdisait pas des réponses communes à plusieurs intervenants. Pour respecter la vie privée de chacun, ils ne seront pas désignés par leurs noms, mais de manière anonyme comme dans les décisions de justice « modernes ».

La discussion s’est très vite enflammée, entre ceux pour qui ces quarante années n’avaient presque rien changé et ceux qui estimaient que, sur ce sujet et pour paraphraser un ancien ministre en fonction en 1982, « la France est passée de l’ombre à la lumière » à partir de cette date.

Pour la première personne qui prit la parole, la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a été une sorte de nuit du 4 août 1789, provoquant l’irréparable, c’est-à-dire un impossible retour en arrière. Il ne s’agissait certes plus de l’abolition des privilèges mais de provoquer et de consacrer trois évolutions majeures ou, si l’on préfère, trois révolutions. Cet intervenant a eu bien sûr le beau rôle en s’exprimant le premier. Ces trois bouleversements, furent à ses yeux, la fin des tutelles, le transfert de la fonction exécutive dans les départements et les régions, et la régionalisation enfin réalisée.

Pas du tout, dit la seconde personne, il n’y eut rien de vraiment neuf dans ces innovations ! La loi du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales avait déjà supprimé l’essentiel des tutelles. En outre, la loi du 22 juillet 1982 est venue corriger, du fait de la décision du Conseil constitutionnel, celle du 2 mars 1982 en remettant en vigueur l’obligation de transmission des actes au représentant de l’État. Seule la régionalisation trouvait un peu grâce à ses yeux, même si elle est venue compliquer le paysage administratif et ajouter un échelon dans ce qui n’était pas encore qualifié, en 1982, de mille-feuille territorial. La création des grandes régions en 2015 est venue, en outre, renforcer des baronnies en tuant toute forme d’identité régionale. Pensons au cas alsacien, dit cette personne !

La mention de la décision du Conseil constitutionnel a fait réagir une autre personne (femme ou homme puisque, en définitive, ce terme est neutre). Dans sa décision du 25 février 1982, ses décisions devrait-on dire, car il ne faut pas oublier celle du même jour relative à la Corse, le Conseil a ouvert la porte à une nouvelle discipline, le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Désormais, les lois importantes peuvent être, et ont été, soumises au contrôle a priori du Conseil qui a utilisé les quelques principes constitutionnels à sa disposition pour confronter les lois, organiques comme ordinaires, à la Constitution. De ce fait, le législateur n’est plus libre de décider discrétionnairement et il peut voir son œuvre censurée. Ce mouvement s’est prolongé avec le contrôle a posteriori, depuis 2010, qui permet de considérer la libre administration comme un droit ou une liberté constitutionnellement garantis, au même titre que la liberté d’expression ou le droit de propriété. Quel progrès !

Certes, concède le troisième, mais la jurisprudence est restée bien timide et les censures, ou les abrogations du fait de Qpc, sont trop peu nombreuses et font peu de cas des libertés locales en privilégiant le rôle de l’État. Dans certains cas, le Conseil constitutionnel a même freiné des évolutions jugées parfois indispensables par certains acteurs, comme outre-mer, avec la décision n°82-147 DC du 2 décembre 1982 dite Assemblée unique.

Pour cet intervenant, la date essentielle, ce fut le 28 mars 2003 avec la promulgation de la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République. Ah oui, dit-il (elle) cela ce fut un véritable tournant. Pour la première fois, la décentralisation est entrée dans la Constitution et pas n’importe où, à l’article 1^er, juste après l’affirmation du principe d’unité et d’indivisibilité de la République ! Cette loi constitutionnelle, continue-t-il (elle) de s’enthousiasmer, a consacré l’expérimentation normative par les collectivités territoriales, le référendum local et le principe de subsidiarité.

Oui, oui, sembla douter un(e) autre participant (e). Mais pour ce qui en est résulté ! Que ce soit du fait du législateur ou du juge constitutionnel, aucun changement majeur n’est intervenu depuis cette révision. Le seul aspect positif, à ses yeux, ce fut le déverrouillage des statuts ultramarins qui a permis des évolutions majeures pour ces collectivités et de sortir du moule uniformisateur existant depuis 1946. Sans cela, en effet, fut-elle (il) obligé(e) de concéder, pas de départementalisation à Mayotte, pas de statut de large autonomie en Polynésie française, pas de statuts particuliers en Guyane et en Martinique.

Vous semblez oublier un élément essentiel reprit quelqu’un d’autre en sautant sur sa chaise comme un cabris : la codification vous dis-je ! La codification ! Pensez que, jusqu’à 1996, il n’existait qu’un « petit » Code des communes, rien sur les départements. Enfin un document unique, facile d’accès et regroupant tous les textes intéressant les collectivités et même ceux concernant les diverses formes de coopération locale. Quelle avancée en termes d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi !

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 406.

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La décentralisation, une volonté politique de François Mitterrand

Art. 390.

Delphine Espagno-Abadie
Maître de conférences, Sciences Po Toulouse,
membre du Collectif L’Unité du Droit

Alors que nous célébrons les quarante ans de la loi du 2 mars 1983 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, un petit retour en arrière ne pas nuire à la compréhension de cette politique publique qu’est la décentralisation. Si aujourd’hui, la décentralisation nous paraît être une banalité dans l’organisation des relations entre l’État et les collectivités territoriales, il n’en a pas été toujours ainsi. Si de nos jours, les discours sur la décentralisation se déclinent davantage sur le terrain de la différenciation territoriale et du degré possible de mise en œuvre dans les territoires de ces politiques de différenciation, cela n’a pas toujours été le cas.

Sans revenir de manière exhaustive dans ce court billet sur la genèse et sur les raisons qui ont poussé le candidat du Parti socialiste à inscrire la décentralisation dans ses 110 propositions formulées dans sa campagne à l’élection présidentielle, il s’agit plutôt de raviver des souvenirs. Bien-sûr ce type de démarche nécessite un travail plus approfondi mais qui ne peut être mené dans un laps de temps trop court pour l’auteur à ce jour. Il eût fallu pouvoir accéder en amont à quelques dossiers conservés aux Archives nationales, procéder aussi à quelques entretiens avec les acteurs de cette campagne comme avec les rédacteurs de la loi de 1982 mais le temps nous a manqué. Nous nous contenterons donc ici de revenir sur l’état d’esprit de François Mitterrand et sur sa volonté de faire de la décentralisation un axe majeur de son septennat. Dans ce cadre, la décentralisation apparaît comme une volonté de rompre avec l’État central (I) pour mettre en place des « contre-pouvoirs organisés » et un « État décentralisé » consacrant une réforme de l’État toujours en mouvement (II).

I. La décentralisation, une volonté politique de rupture avec l’État central

Il est difficile de comprendre le choix fait par le candidat socialiste en 1981, puis celui du Président de la République, du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, sans se pencher sur la période précédant son élection. Comme le soulignent de nombreux spécialistes de la décentralisation, la loi de 1982 et celles qui suivront, notamment celle de 1992, constituent une rupture avec un contexte politique et une situation juridique très centralisatrice. La décentralisation, voulue par le candidat socialiste, adoptée par le législateur sur proposition du ministre de l’Intérieur et de la décentralisation, « est le résultat d’un long processus de transformation de l’organisation du territoire de la République^[1] ».

Ainsi, François Mitterrand, alors Président de la République, lors de la séance du Conseil des Ministres du 15 juin 1981 ou encore dans le cadre d’un discours prononcé à Lyon en juillet 1981 déclare : « la France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire^[2] ». Sans pour autant que la loi de 1982 ne fasse explicitement référence au terme de décentralisation, l’esprit de la loi est bien celui inspiré par cette volonté du Président de la République d’inscrire son septennat dans une nouvelle « manière d’être de l’État » pour reprendre les mots du Doyen Hauriou. Comme le relève, le Professeur Verpeaux, ni la loi de 1982, ni celle de 1983 ou celle de 1984, pas plus que celle de 1992 ne font figurer dans leurs intitulés le terme de décentralisation^[3]. C’est pourtant de cela dont il s’agit et les spécialistes de la décentralisation, notamment ceux qui dans les cabinets ministériels, tant de Gaston Defferre que de Pierre Joxe, ont œuvré à la mise en forme de cette décentralisation voulue par le Président de la République ne nous démentiront pas.

En voulant cette transformation majeure de l’organisation administrative du territoire, le candidat puis le Président de la République, François Mitterrand a fait le choix de cette rupture avec le passé. En effet, la décentralisation telle qu’elle a été voulue par le candidat à l’élection présidentielle en 1981 constitue une manière de rompre avec un État centralisé, lourd et omniprésent. C’est également un changement de politique et le signe d’une volonté de tourner la page du gaullisme et de ses héritiers plus ou moins directs dont les manières de gouverner conduisaient à défier les élus locaux, voire à les affaiblir. Ainsi, François Mitterrand, en 1977 alors qu’il conclut la rencontre nationale des présidentes de conseils généraux socialistes et radicaux de gauche, déclare : « la décentralisation est la grande affaire d’un gouvernement de gauche et le maître-mot d’une expérience du progrès. Toute réforme doit commencer par le haut, et l’on ne fera rien si l’on ne casse pas l’inspection des finances et si l’on garde les préfets et leurs contrôles a priori ». Toutefois, il serait inexact de considérer que seul François Mitterrand a eu pour préoccupation un autre aménagement des relations entre l’État et les collectivités territoriales. Valéry Giscard d’Estaing, avant lui, a tenté de mettre en œuvre une décentralisation mais sans y parvenir. Comme le souligne Vincent Aubelle, l’objectif de décentralisation sous Valéry Giscard d’Estaing devait faire l’objet de trois textes législatifs mais qui n’ont pas abouti au Sénat^[4]. Dans son entretien au journal le Monde en juillet 1981, le Président Mitterrand détaille ce qu’il veut faire en matière de décentralisation. Dans le prolongement de ce qu’annonçait le Manifeste adopté à Créteil le 24 janvier 1981 lors du Congrès extraordinaire du Parti socialiste qui l’a désigné comme candidat du parti à l’élection présidentielle^[5], François Mitterrand précise que la loi de décentralisation, défendue par Gaston Defferre, aura pour objectif – objectif atteint – de limiter juridiquement les pouvoirs du Préfet en transférant « ces pouvoirs aux élus régionaux, départementaux et municipaux, qui deviendront majeurs et responsables^[6] » et en supprimant « les tutelles a priori. Le représentant de l’État n’exercera plus qu’un contrôle a posteriori. Les délibérations des assemblées locales seront exécutoires immédiatement et de plein droit. Si le représentant de l’État estime que l’une d’entre elles est illégale, il pourra demander au juge de se prononcer sans que le recours soit suspensif^[7] ». C’est également dans le prolongement de ce que la décentralisation a été dès la fondation du parti socialiste, au congrès d’Épinay en 1971, que la gauche socialiste et les radicaux de gauche, puis dans le cadre du programme commun, que le candidat Mitterrand puisera sa détermination à faire de la loi de 1982 la première loi discutée par le Parlement lors de la première législature. Cette loi de 1982, en germe depuis longtemps dans les rangs de la gauche, devait redessiner les relations en l’État central et les collectivités territoriales, traduisant ainsi politiquement un attachement au territoire et aux collectivités territoriales. La nomination de Gaston Defferre, en début de mandat, comme ministre de l’Intérieur et de la décentralisation n’est en rien due au hasard. De plus, comme le souligne Vincent Aubelle, cet attachement mitterrandien au territoire, attachement analysé par Pierre Joxe dans son ouvrage Pourquoi Mitterrand ?^{^[8]} donne un visage particulier à la décentralisation.

II. « Des contre-pouvoirs organisés ; un État décentralisé », une réforme de l’État toujours en mouvement

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 390.

[1] Kada N. & Mergey A., « Décentralisation » in Dictionnaire encyclopédique de la décentralisation, Berger-Levrault, 2017, p. 360 et suivantes.

[2] Verpeaux M., « 1982 : de quoi la loi du 2 mars est-elle la cause ? », Ajda 2012, p. 743.

[3] Ibid.

[4] Aubelle V., « François Mitterrand : la décentralisation politique pour ne pas défaire la France » in Les grandes figures de la décentralisation. De l’Ancien Régime à nos jours, Berger-Levrault, 2019, p. 589 et s.

[5] Entretien avec le Président de la République, Journal Le Monde, 2 juillet 1981.

[6] Ibid.

[7] Ibid.

[8] Joxe P., Pourquoi Mitterrand ?, Ph. Rey ; 2006, p. 15 à 24.

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Les 40 ans de la décentralisation : à la recherche d’un nouveau souffle

Art. 393.

André Viola
Maître de conférences en droit public à l’Université Toulouse Capitole
Ancien président du Conseil départemental de l’Aude
Vice-président de la Commission nationale de la coopération décentralisée

Lorsque j’ai été contacté pour apporter ma contribution à ce travail autour de l’anniversaire des 40 ans de la décentralisation en France, je ne savais pas si les initiateurs conviaient à s’exprimer l’enseignant en droit public ou l’élu local ? Les deux m’ont-ils répondu !

Après une courte réflexion, j’ai accepté l’invitation en me disant que, puisqu’il y aurait beaucoup de juristes conviés à intervenir, j’insisterai plutôt au travers de ces quelques lignes, sur mon ressenti eu égard à la décentralisation. Ressenti en tant qu’élu local, vivant au quotidien cette décentralisation depuis maintenant 26 ans (1995 a été la date de ma première élection en tant que conseiller municipal), mais ressenti aussi et surtout, dans ce propos introductif, en tant qu’enseignant de droit public et tout particulièrement de droit des institutions territoriales et de la décentralisation.

Je suis en effet surpris, année après année, de la réaction des étudiants face à la décentralisation qui, pour eux, est un acquis, quelque chose de banal, qu’ils connaissent depuis leur naissance… Et pourtant… Privilège de l’âge, même si je n’avais que 11 ans en 1982 et que le vote des lois de décentralisation ne m’a pas du tout marqué à ce moment-là, j’ai côtoyé, lorsque j’ai fait mes premiers pas en politique, des élus qui avaient connu l’avant et l’après 1982 (ils ne sont plus très nombreux aujourd’hui) et qui m’ont vite fait prendre conscience du formidable impact des lois de décentralisation.

Ces lois de 1982 et 1983 n’étaient pas une simple évolution juridique, mais constituaient une véritable révolution politique, un souffle nouveau dont les nouvelles générations ont du mal à prendre conscience.

Cette ambition, et c’est ce que j’essaierai de démontrer au travers de mon propos, s’est essoufflée au fil du temps, faisant de cette révolution politique une simple technique juridique froide, faisant l’objet d’ajustements tout aussi techniques, ces dernières années, sans grandes ambitions.

À l’aube de l’élection présidentielle de 2022, nous verrons si la décentralisation fait à nouveau l’objet d’échanges passionnés, si la question revient au cœur du débat politique. Je l’espère, et je l’espère en souhaitant que l’on sorte de ce paradoxe, que je ne manque pas de souligner auprès de mes étudiants, de ce « je t’aime, moi non plus » entre les élus locaux et l’État. Des élus locaux qui ne cessent de critiquer l’État, trop lourd, trop présent, trop écrasant tout en ne manquant pas de le solliciter sans cesse… et un État qui ne cesse de considérer les collectivités territoriales comme de simples agents d’exécution tout en comptant sur elles en période de crise pour prendre des initiatives… Espérons que la campagne présidentielle permettra de sortir de ce jeu de rôle, de ce jeu de dupes. La décentralisation n’est pas un moyen de contourner l’État, c’est « une façon d’être de l’État » (M. Hauriou) nécessitant de trouver un juste équilibre entre le pouvoir donné aux collectivités territoriales et celui qui reste entre les mains de l’État. Et dans le souci permanent de rendre le service public le plus efficace possible pour nos concitoyens.

Nous verrons bien dans les semaines qui viennent si cet espoir d’un beau débat de fond sera exaucé. Dans l’attente, et dans le cadre de l’espace qui m’est offert, je reviendrai forcément à grands traits sur cette ambition qu’a été la décentralisation à l’origine et sur l’essoufflement qu’elle a connu au fil du temps, le projet de loi 3ds en cours de discussion au Parlement étant certainement le symptôme le plus probant de cet essoufflement.

I. Le temps des conquêtes

Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 ont constitué une véritable révolution (A) dans le cadre de la République française indivisible qui ont bouleversé l’organisation politique, l’effet de souffle ayant perduré un peu plus d’une vingtaine d’années (B).

A La décentralisation pour changer la vie

« Changer la vie ». Tel était le slogan de campagne de F. Mitterrand en 1981, telle était son ambition.

Parmi les projets qui devaient changer la vie des français, il y avait la volonté de F. Mitterrand de décentraliser la République française. C’était une conviction profonde de celui qui allait devenir président de la République pour qui « la France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire, elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire » (F. Mitterrand, 15 juillet 1981).

Il faut malgré tout souligner ce positionnement paradoxal, pour un candidat de gauche, la gauche ayant toujours été classée, historiquement, dans la tradition jacobine, centralisatrice, alors que la droite a toujours été considérée comme girondine, décentralisatrice.

Au-delà de ce paradoxe, le souhait de F. Mitterrand était bien de transférer de réels pouvoirs aux collectivités territoriales et à leurs représentants, les élus locaux. Sans bien évidemment mettre en péril l’unité nationale, comme certains le craignaient. Ses idées étaient claires, son programme précis, il n’y a qu’à se tourner vers les fameuses 110 propositions :

Proposition 54 : « Les conseils régionaux seront élus au suffrage universel et l’exécutif sera assuré par le président et le bureau. La Corse recevra un statut particulier. Un département basque sera créé. La fonction d’autorité du préfet sur l’administration locale sera supprimée. L’exécutif du département sera confié au président et au bureau du conseil général. La réforme des finances locales sera aussitôt entreprise. La tutelle de l’État sur les décisions des collectivités locales sera supprimée ».

Proposition 57 : « Les communes, départements, régions bénéficieront pour assumer leurs responsabilités d’une réelle répartition des ressources publiques entre l’État et les collectivités locales. Celles-ci auront notamment la responsabilité des décisions en matière de cadre de vie : développement prioritaire des transports en commun, aménagement des rues, services sociaux, espaces verts. Elles susciteront le développement de la vie associative, contribuant ainsi à l’animation de la ville, au rayonnement de ses activités, à l’affirmation de sa personnalité ».

Tout était dit, il ne restait plus qu’à faire voter la loi sous l’impulsion de P. Mauroy, premier ministre, et de G. Defferre, ministre de l’intérieur, qui ont parfaitement traduit ces propositions dans les textes de loi de 1982 et de 1983.

Je ne rentrerai pas dans le détail de ces lois, d’autres le feront certainement dans le cadre de cette publication. Je veux juste ici souligner qu’il y aura eu en France, pardonnez-moi la phrase un peu galvaudée, « un avant et un après 1982 » que l’on a du mal à percevoir aujourd’hui. Une véritable révolution qui partagea le pouvoir entre le centre et les collectivités territoriales. Avec des élus locaux se retrouvant avec des pouvoirs qu’ils n’avaient pas jusque-là. J’ai toujours en mémoire ce que me racontait celui qui m’a mis le pied à l’étrier en politique, J. Cambolive, ancien député, maire et conseiller général (c’était la terminologie utilisée à l’époque).

Lorsqu’il parlait de la décentralisation qu’il avait eu l’honneur de voter en 1982, il prenait l’exemple de son rôle de conseiller général. Avant 1982, c’était le préfet qui assurait l’exécutif de l’assemblée départementale, les conseillers généraux n’ayant le pouvoir que d’émettre des vœux, notamment sur les fameux PK pour point kilométrique, les conseillers généraux demandant au préfet des interventions sur la voirie de leur canton entre tel point kilométrique (PK) et tel autre… Tout l’enjeu des séances du conseil général, le département de l’Aude étant majoritairement de gauche dans un pays jusque-là gouverné par la droite, était de « faire sortir de ses gonds » le préfet par le vote de vœux contre le gouvernement et de l’amener à quitter la séance afin de rester « entre élus ». J’imagine aujourd’hui le sentiment de ces élus locaux qui, en 1983, siégeaient dans la même instance, mais avec un exécutif entre les mains d’un président qu’ils avaient choisi et avec des compétences et des pouvoirs sans commune mesure avec ceux qu’ils avaient auparavant.

Et avec ce nouveau pouvoir, de nouvelles responsabilités, bien plus importantes et qui n’ont cessé de croître au fil du temps, à tel point que l’on se demande, élection après élection, si l’on trouvera suffisamment de candidats pour assumer ces lourdes responsabilités (pour finalement constater que l’on a toujours plus de candidats que de postes à pourvoir, et c’est tant mieux ainsi).

Alors, je ne sais si la décentralisation a changé la vie des français, je le crois malgré tout, mais en tout cas elle a changé la vie des élus locaux et des préfets et ce souffle impulsé par les lois de décentralisation a duré plusieurs années, entraînant réforme sur réforme jusqu’à ce que certains ont qualifié d’acte II de la décentralisation.

B. 2003, ou l’acte II de la décentralisation ?

En effet, à la suite des lois de décentralisation de 1982, le législateur est intervenu à plusieurs occasions pour parfaire cette révolution juridique et tirer toutes les conséquences de ce changement. Il n’est pas possible ici de dresser la liste de toutes les lois qui ont été prises mais on peut citer, parmi les plus importantes et sans être exhaustif, les lois du 10/07/1982 créant les chambres régionales des comptes et du 22/07/1982 concernant les nouvelles modalités de contrôle des collectivités territoriales. D’autres lois ont précisé les compétences de chaque échelon de collectivité (loi de 1983, loi du 18/07/1985 sur l’urbanisme), le nouveau statut de la fonction publique territoriale (loi de 1984), ou encore le mode d’élection des conseils régionaux (loi du 10/07/1985, les premières élections directes régionales ayant lieu en 1986, date à laquelle les régions sont réellement devenues des collectivités territoriales à part entière).

Enfin, on peut relever l’accélération dans cette période postérieure à 1982 du mouvement intercommunal avec notamment la loi du 06/02/1992 relative à l’administration territoriale de la République et surtout la loi du 12/07/1999 qui a donné une impulsion réelle à la coopération intercommunale.

C’est donc dans les deux dernières décennies du XX^e siècle que la France a connu son principal mouvement de décentralisation et une dynamique forte de réformes concernant les collectivités territoriales, mouvement que certains ont souhaité relancer au début du XXI^e siècle.

En effet, le gouvernement de J-P. Raffarin, sous la présidence de J. Chirac, a souhaité lancer à nouveau une vaste réforme qu’il qualifia d’acte II de la décentralisation, dénomination que lui déniait l’opposition de gauche (nous étions alors à front renversé par rapport à 1982). Certes, la réforme de 2003 ne pouvait être du même niveau et de la même ampleur que celle de 1982 qui constituait, on l’a vu, une véritable révolution. Mais force est de constater que cette réforme de 2003 est d’une toute autre ampleur que les évolutions législatives postérieures à 1982, puisque cette nouvelle étape a nécessité une intervention au plus haut niveau juridique, à savoir la révision de la Constitution, pour pouvoir entrer en vigueur. C’est bien la preuve que cette réforme était conséquente et qu’elle méritait le titre d’acte II de la décentralisation. Là aussi, sans complètement entrer dans le détail du contenu de cette loi, il convient de souligner les nombreuses avancées qu’elle a apportées :

– inscription de « l’organisation décentralisée de la République » dans le texte de la Constitution, au même niveau que la notion d’indivisibilité de la République… ;

– reconnaissance du Sénat comme représentant des collectivités territoriales de la République, qui désormais sera saisi en premier de toutes les lois ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales ;

– reconnaissance constitutionnelle des régions, qui jusque-là n’étaient reconnues que par la loi de 1982, ainsi que de la notion d’autonomie financière des collectivités territoriales, une notion au cœur des débats entre l’État et les collectivités territoriales depuis cette date, ces dernières revendiquant désormais une autonomie fiscale plutôt que cette autonomie financière, insuffisamment protectrice des finances locales à leurs yeux ;

– consécration constitutionnelle de l’expérimentation, une souplesse très attendue, mais finalement peu utilisée par la suite du fait de conditions de mise en œuvre trop rigides ;

– mise en place du référendum local dont les élus locaux se sont finalement peu saisis ;

– ou encore création du statut de Collectivités d’Outre-Mer.

Bref, les apports de cette loi constitutionnelle de 2003 sont nombreux et importants à tel point qu’ils constituent une étape essentielle dans le développement de la décentralisation en France, l’effet de souffle de 1982 perdurant jusqu’à cette date avant de décliner, comme nous allons désormais le voir dans une seconde partie.

II. La lente perte d’ambition

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 393.

ParJDA

40 ans de décentralisation : quels effets sur la sécurité intérieure ?

Art. 397.

Xavier Latour
Professeur de droit public, Université Côte d’Azur, Cerdacff
Doyen de la Faculté de droit et science politique
Secrétaire général de l’Association française de droit de la sécurité et de la défense

En donnant un sérieux coup d’accélérateur à la décentralisation, le ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, ne pensait sans doute pas à modifier en priorité la façon de gérer les questions de sécurité intérieure. Pourtant, depuis quarante ans, la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales a connu, en droit et en fait, des évolutions significatives. Contemporain des lois de décentralisation, le rapport Bonnemaison^[1] (1983), du nom du président de la commission des maires, avait posé les bases de ce mouvement. Il défendait, notamment, l’idée d’une coopération accrue entre l’État et les communes afin de mieux lutter contre la délinquance. Cette conception peut surprendre dans un État unitaire, marqué par une tradition jacobine, surtout en ce qui concerne l’exercice d’une compétence régalienne. Pourtant, l’État a besoin de se réformer en permanence. Il n’est pas figé, et réfléchit à la coordination de ces trois niveaux, central, déconcentré et décentralisé. Cela vaut aussi pour la sécurité telle au sens de l’article L. 111-1 du Code de la sécurité intérieure (Csi), bien qu’elle soit confiée avant tout à l’État. Mais, pas plus que l’État, la manière de piloter la sécurité n’est monolithique.

En particulier en matière de prévention de la délinquance du quotidien, les administrés attendent d’exercer leurs libertés sans crainte. Ils rappellent à l’État ses responsabilités, sans nécessairement faire la distinction entre les différentes strates. Ils se tournent vers la puissance publique qu’elle relève de l’État central ou des collectivités territoriales qui incarnent aussi à leurs yeux l’autorité. Les institutions nationales insistent régulièrement sur la prééminence de l’État souverain et détenteur du monopole de la contrainte. Néanmoins, la coproduction de sécurité, ou le continuum, sont une solide ligne directrice^[2]. La lutte contre la délinquance suppose une diversité d’intervenants, tous très impliqués, même de manière différente^[3]. Lorsqu’elles en ont les moyens et la volonté politique, les collectivités, tout particulièrement communales, agissent en matière de sécurité.

L’importance de la commune n’est pas le fruit du hasard. D’abord, le maire est sollicité en raison de sa proximité. Autorité connue car élue, il symbolise l’autorité locale. Ensuite, il dispose, traditionnellement, de prérogatives de police administrative. Depuis 1884, les dispositions codifiées par les articles L. 2212-1 et 2 du Code général des collectivités territoriales (Cgct) ont conservé leur cohérence. Le Csi reflète des évolutions législatives et réglementaires qui ont conforté la place de l’édile. Enfin, les élus investissent le champ de la sécurité en raison de la sensibilité politique du sujet.

De son côté, bien que souvent contesté le département perdure, tandis que des régions moins nombreuses ont gagné en importance.

Par conséquent, la gestion de la politique publique de sécurité relève de plusieurs échelons ou, en d’autres termes, de différentes sphères, nationale et locales. Cela pourrait provoquer de la confusion, susciter des incertitudes ou des attentes déçues. La sécurité intérieure illustre une tendance lourde de l’évolution de l’État. Cela soulève plusieurs questions générales appliquées à un cas particulier : quel est le meilleur niveau d’action ? Comment répartir les compétences ? Comment faire travailler efficacement divers intervenants nationaux et locaux ? Les réponses, souvent partielles et sans cesse renouvelées, se construisent en deux temps pour souligner, d’abord, l’imbrication croissante des sphères (I), avant de mettre en évidence la persistance d’un déséquilibre entre elles (II).

I. L’imbrication croissante des sphères

Les compétences progressivement accordées par le législateur aux collectivités territoriales ne sont pas théoriques. Les bénéficiaires les exercent. Dès lors, la sécurité implique de travailler sur des missions communes, mais avec des pouvoirs différents. Cette imbrication des sphères se caractérise essentiellement par l’existence de la solidité du tandem constitué par le préfet de département et le maire (A), et l’exigence d’un partenariat entre les polices (B).

A. La solidité du tandem préfet de département – maire

Chaque autorité agit dans sa sphère de compétences, en relation avec l’autre. Chacune a aussi sa légitimité. Le préfet représente le gouvernement ; le maire est l’exécutif élu.

Sur le fondement du Csi, le préfet est responsable de l’ordre public et de la sécurité des populations (Article R. 132-1 du Csi). L’article L. 122-1 du Csi lui confie l’animation et la coordination de « l’ensemble du dispositif de sécurité intérieure » (à l’exception de la police judiciaire). À ses traditionnels pouvoirs de police administrative, la loi a ajouté d’autres prérogatives. Alors qu’il était déjà chargé de diriger l’action des services de police, il s’est vu octroyer un pouvoir de direction sur les unités de gendarmerie. Il dispose ainsi des deux principaux leviers étatiques pour garantir l’ordre public. Tout au long de l’année, le préfet dialogue avec les responsables des services de police et de gendarmerie, tout comme avec les élus.

Car les maires n’ont rien perdu de leur importance, au contraire^[4]. Au fil des siècles, si leurs missions varient, leur rôle perdure. L’étatisation de la police durant la première moitié du XX^e n’a pas empêché de leur conférer une responsabilité accrue par la suite. À cet égard, la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 a constitué une étape significative en consacrant le rôle pivot du maire en matière de délinquance^[5].

La loi municipale du 5 avril 1884 demeure, quant à elle, une référence en termes d’organisation des communes. Non seulement les prérogatives de police administrative ont conservé leur pertinence comme en témoignent les dispositions du Cgct (Article L. 2212-1) et du Csi, mais encore le maire sort renforcé des dernières décennies. Rien ne laisse présager un changement dans les années à venir. Même le maire de Paris ne suscite plus les réserves de l’État, au point d’avoir gagné le droit de diriger une véritable police municipale dont la construction est parachevée par la loi dite Sécurité globale n°2021-646 du 25 mai 2021^[6]. L’État a confié au maire une place significative, puisqu’il « concourt par son pouvoir de police à l’exercice des missions de sécurité publique » (Article L. 132-1 du Csi).

Pour fonctionner, le tandem a besoin de courroies de transmission.

Elles prennent, d’abord, la forme des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (Clspd – Articles L. 132-4 et s. du Csi), présidés par le maire et auxquels participe le préfet. Malgré son ancienneté^[7], la formule se cherche encore. Éclairé par un rapport de l’Assemblée nationale^[8], le législateur a profité de la loi n°2021-646 du 25 mai 2021 pour abaisser le seuil de création obligatoire de 10.000 à 5.000 habitants, et l’imposer dans les communes comprenant un quartier prioritaire de la ville. Elle valorise, à juste titre, le rôle du coordonnateur dans les communes de plus de 15.000 habitants (Article L. 132-4 du Csi), puisqu’il devient obligatoire. De son côté, le procureur « peut créer et présider » des groupes locaux de traitement de la délinquance (Article L. 132-10-2 du Csi) pour mieux coordonner les actions répressives et les échanges d’informations.

Ensuite, les contrats locaux de sécurité^[9] (Cls), initiés à la fin des années 1990, puis renommés « stratégies territoriales de sécurité^[10] » sont censés inciter les uns et les autres à clarifier les objectifs à atteindre et les moyens mobilisés par la commune et l’État.

Également, les conventions de coordination (Articles L. 512-4 et s. du Csi) conduisent le préfet et les autorités locales à s’accorder sur l’organisation des relations entre les polices (gendarmerie ou police nationale et la police municipale). Cette voie retient les faveurs de l’État puisqu’il en corrige régulièrement les défauts. Convaincu de son bien-fondé, il tend ainsi à élargir son champ d’application. À cette fin, la loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 a fixé le seuil de signature obligatoire de cinq à trois agents de police municipale.

Également, le droit incite les différents intervenants à se parler, y compris dans des domaines sensibles. En 2020 et sur la base d’une circulaire^[11], 155 chartes de confi-dentialité ont été signées entre des maires et des préfets. Elles permettent des échanges d’informations relatives aux menaces terroristes et, ponctuellement, sur des individus fichés pour radicalisation violente dans le cadre d’un dialogue renforcé entre l’État et les maires.

Enfin, les contrats de sécurité intégrée présentés par le Premier ministre fin 2020^[12] poursuivent l’ambition de consolider les relations entre l’État et les collectivités pour mieux faire face à la délinquance quotidienne. La mise à disposition de forces de sécurité nationales passe par l’acceptation par la commune d’efforts particuliers en matière, par exemple, de police municipale ou de vidéoprotection, ce qui nécessite un examen précis des besoins et des capacités mobilisées ou pas. La coordination laisse la place à une recherche de complémentarité.

La pluralité d’autorités et de forces de sécurité donne son sens à la notion de sécurité globale, comme elle justifiait auparavant les réflexions sur la co-production et le partenariat.

B. L’exigence d’un partenariat entre les polices

L’État et les communes mettent en œuvre leurs prérogatives et assurent le respect de leurs décisions par l’intermédiaire de forces de sécurité. Or, les polices nationales (à statut civil ou militaire) et les polices municipales ont noué des partenariats malgré leurs différences.

Les effectifs de la police (environ 140.000) et de la gendarmerie (environ 100.000) sont certes largement supérieurs à ceux des polices municipales, ces dernières représentent cependant un apport très important dans l’organisation de la sécurité sur le territoire. Depuis la loi n°99-421 du 15 avril 1999, le nombre de communes dotées de policiers municipaux est passé de 3.000 à plus de 4.000, tandis que les effectifs ont dépassé les 20.000 agents. Cette croissance démontre l’implication des communes, souvent pour répondre aux attentes des administrés et indépendamment des majorités politiques. Elle confirme aussi que le cadre juridique élaboré par l’État a favorisé l’expansion de ces polices. La flexibilité offerte pour les faire fonctionner permet, en effet, de les employer comme des instruments de prévention de proximité, ou des bras armés du maire et, au-delà, de l’État. Les avantages pour ce dernier ne manquent pas. Les effectifs locaux ont facilité l’allégement des effectifs nationaux et leur redéploiement sur des missions du cœur de métier répressif.

La montée en puissance des polices municipales n’est pas synonyme d’uniformité^[13]. Conformément à la libre administration, les maires optent pour des doctrines d’emploi parfois très différentes. Toutefois, elles s’inscrivent dans un mouvement de fond selon lequel leurs missions tendent à dépasser la seule bonne application des arrêtés de police du maire.

En plus de la faculté d’agir en flagrance de délit ou de crime, comme n’importe qui, les policiers municipaux ont bénéficié d’un accroissement continu de leurs prérogatives judiciaires. Afin de soulager les forces nationales, différentes lois ont permis de diversifier les contraventions qu’ils verbalisent. Le Code de la route offre plusieurs illustrations. Le mouvement ne se limite pas à ce domaine. Leur compétence concerne aussi les animaux dangereux, la protection de l’environnement, les agressions sexistes… La loi Sécurité globale enrichit encore la liste^[14]. La conséquence de cette judiciarisation est double : d’un côté, le maire est associé à des objectifs répressifs ; de l’autre, il est contraint de travailler davantage avec les autorités étatiques, les forces de sécurité nationales, le préfet ainsi que le procureur.

Les polices municipales participent, par ailleurs, de plus en plus activement à des missions de prévention conjointes avec les forces nationales. La sécurisation des événements (Article L. 511-1-6 du Csi) justifie leurs pouvoirs de palpation et d’inspection visuelle des bagages. Dans un même ordre d’idées, ils contribuent au bon fonctionnement des périmètres de protection (Article L. 226-1 du Csi).

Dans ces conditions, les instruments de partenariats, en particulier, les conventions de coordination et les contrats de sécurité intégrée prennent un relief tout particulier. Les moyens matériels des policiers municipaux vont dans le même sens.

Les communes les plus riches disposent de capacités financières qui les incitent à bien doter leurs policiers municipaux. L’État conserve malgré tout la maîtrise de ce qui est possible. Or, sur ces aspects également, il a beaucoup œuvré en faveur des collectivités parce que cela servait aussi ses intérêts.

En droit, pour commencer, les dispositions applicables à l’armement et aux règles d’usage en sont une première illustration (Articles L. 511-5 et s. du Csi et Article L. 435-1 du même Code). De même, la vidéoprotection collective^[15] (Articles L. 223-1 et s. du Csi) ou individuelle (caméras portées, Article L. 241-2 du Csi) connaît un engouement certain que seul autorise un cadre législatif adéquat. Dans ce registre, le déploiement des drones a été ralenti par la censure de la loi Sécurité globale par le Conseil consti-tutionnel^[16]. Réécrivant le texte en suivant les préconisations des Sages, le législateur ne s’est pas découragé. Il a profité du texte sur la responsabilité pénale et la sécurité intérieure pour répondre à la sollicitation des communes en autorisant leur expérimentation (Article L. 242-7 du Csi). La reconnaissance faciale pourrait bénéficier, à terme, du même renfort étatique. À l’accélération technologique s’ajoute, en effet, une forte demande de certaines communes prêtes à s’engager toujours plus avant.

En fait, l’État soutient l’acquisition des matériels par les communes. Il mobilise pour cela le Fonds interministériel de prévention de la délinquance. Le maillage territorial en caméras lui doit beaucoup, avant que les priorités soient partiellement revues.

L’État et les communes partagent ainsi des intérêts communs. Le premier n’a pas besoin de les contraindre à s’équiper de caméras par exemple (y compris en matière de lutte contre le terrorisme, Article 223-8 du Csi). Les collectivités ont bien compris l’importance politique et opérationnelle de ces technologies qui répondent souvent aux attentes de leurs administrés comme de leurs agents^[17]. Quant à l’État, il fait peser sur les communes l’essentiel des coûts de matériels. Or, ils bénéficient aussi aux forces nationales (Article L. 252-2 du Csi), même si la loi dite Sécurité globale a amélioré les capacités de visionnage par des agents locaux^[18]. La réalité de l’imbrication des sphères n’implique pas leur équivalence. Au contraire, elles demeurent déséquilibrées.

II. La persistance d’un déséquilibre des sphères

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 397.

[1] Rapport au Premier ministre, « Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité ».

[2] Watin-Augouard, M. « Sécurité intérieure : conceptions partenariales et régaliennes », Droit et Défense 1998/1, p. 13.

[3] Latour X., « L’organisation territoriale et la sécurité intérieure », Jcp A 2015, 2375.

[4] Donier V., « L’objectif de renforcement du pouvoir de police du maire : quelle effectivité ? », Rfda 2020, p. 247.

[5] Latour X., « La loi relative à la prévention de la délinquance et le maire », Bjcl 2007, p ; 218.

[6] Renaudie O., « La création de la police municipale parisienne », Jcp A 2021, 2216.

[7] Les premiers conseils communaux ont été créés en 1983.

[8] AN Mission « flash » sur L’évolution et l’amélioration des conseils de sécurité et de prévention de la délinquance, Peu S. & Rebeyrotte R., 14 décembre 2020.

[9] Maugüé C., « Les réalités du cadre contractuel dans l’action administrative. L’exemple des contrats locaux de sécurité », Ajda, n°spécial juillet-août 1999, p. 38.

[10] Millet J., « Préfets, procureurs et maires : des contrats locaux de sécurité aux stratégies territoriales de sécurité » in Préfets, procureurs et maires. L’autorité publique au début du XXI^e siècle, Puam, 2011, p. 91.

[11] Circulaire n°INTK1826096J du 13 novembre 2018.

[12] Circulaire n°6258-SG – Nor : PRMX2119950C du 16 avril 2021.

[13] Cour des comptes, Les polices municipales, Rapport thématique annuel, octobre 2020.

[14] Articles. L 511-4-1 et L 214-2 Csi sur l’immobilisation des véhicules en fuite ; introduction dans un local professionnel, commercial, agricole ou industriel en violation flagrante (article 226-4 Code pénal).

[15] Latour X., « La vidéoprotection et les collectivités territoriales » in Les politiques publiques locales de sécurité intérieure, L’Harmattan, 2015, p. 265 et s.

[16] DC 20 mai 2021, n°2021-81 ; Pauvert B., « L’utilisation des drones à l’appui de la sécurité », Jcp A 2021, n°2220.

[17] Latour X., « Les technologies et la loi relative à la sécurité globale : un flop ? », Ajda 2021, p. 1502 et s.

[18] Warusfel B., « La place de l’image : caméras et vidéoprotection dans la sécurité globale », in Jcp A 2021, n°2219.

ParJDA

40 ans de décentralisation dans l’outre-mer de droit commun : de la rigueur de l’identité législative à l’émergence d’un droit différencié

Art. 404.

Pierre-Yves Chicot
Maître de conférences de droit public, Hdr, Creddi-ea 4541
Avocat au Barreau de la Guadeloupe

À l’occasion d’un colloque ayant pour thème : « outre-mer et devise républicaine », Bernard Stirn s’exprimait ainsi : « pour l’outre-mer, la République est le cadre dans lequel s’inscrit une évolution fondée sur le respect du droit et sur l’égale dignité des hommes. Pour la République, l’outre-mer est une de ses composantes, qui lui apporte davantage de diversité, lui impose des obligations et contribue, par les ouvertures qu’il lui offre, à son propre enrichissement… Dans la période récente, l’outre-mer a servi de laboratoire d’idées pour l’évolution constitutionnelle des rapports entre l’État et les collectivités territoriales, y compris de métropole^[1] ».

L’histoire de la construction de l’État, en France, procède de l’agrégation de différents territoires qui ont donc précédé l’État, tel que nous le connaissons aujourd’hui. La somme de ce qui est qualifié de territoires locaux a concouru a formé la France. Au prix de guerres, de conquêtes, de sang et de règles de droit instituées, les aspérités locales ont été gommées pour donner naissance à un modèle étatique.

Dominé par l’uniformité, l’État unitaire qui demeure encore la forme choisie, n’a pas pour autant, irrémédiablement réussi l’extinction des identités territoriales particulières. La Langue de la République est bien le français^[2], le Conseil Constitutionnel en a tiré la conclusion, notamment, en évoquant l’unicité du peuple français^[3]. Le pouvoir central reste le lieu d’impulsion principal de la décision publique, même si l’exclusivité de cette impulsion lui échappe. Et ce, en raison pour l’essentiel, du mouvement de globalisation économique et son corollaire, la constitution de blocs régionaux supranationaux qui érode la souveraineté des États.

La pensée de Bernard Stirn évoque ces deux mouvements qui se font face, créant davantage de rivalités que de complémentarités. Le droit commun des collectivités territoriales d’outre-mer met en évidence le processus des forces étatiques centrifuges matérialisé par la volonté d’une identité normative sur l’ensemble du territoire national. Ce droit commun comporte en même temps des aspects bien dérogatoires, car la recherche de l’efficacité du droit exige de tenir compte de la diversité.

Au seuil de l’acte III de la décentralisation qui promet un nouvel approfondissement de celle-ci, c’est bien la conciliation de la tradition et de l’avenir dont il est question. Comment parvenir à ne pas dénaturer l’essence même de l’État unitaire aux racines jacobines tout en insufflant une nouvelle dose du couple liberté/responsabilité, aux collectivités territoriales ? C’est en effet, bien les libertés locales octroyées par la loi et l’exercice des responsabilités offertes qui irriguent la décentralisation française, décrit comme un processus incrémental de réforme^[4].

À cet égard, que l’on se place du point de vue des collectivités d’outre-mer de droit commun ou de celles régies par un régime dérogatoire, notamment en matière d’application de la loi, le territoire de la France extra-hexagonale fait la démonstration du caractère plausible de la complémentarité entre unité et diversité. Le droit républicain appliqué aux collectivités dites secondaires^[5] révèle sa capacité d’adaptation pour créer le lien nécessaire entre la tradition et la nécessaire modernité liée aux changements de circonstances. Du reste, le principe constitutionnel d’adaptation est consacré par le constituant au bénéfice des départements d’outre-mer et des régions d’outre-mer.

L’exception dictée par l’identité territoriale ne constitue donc pas une menace pour la République. L’obsession de l’uniformité qui prétend garantir l’unité fait l’objet d’une forme d’étiolement. Et en cela, comme l’indique Bernard Stirn et d’autres encore, l’outre-mer constitue à l’évidence un laboratoire d’idées pour renforcer l’efficacité de l’administration territoriale de la République.

L’observation de l’histoire juridique tout autant des faits laisse apparaître un ancrage de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution (I). A la faveur de la conjonction de diverses circonstances, événements et réformes, notoirement la décentralisation, leur mode d’administration va emprunter à l’adaptation et à la différenciation (II).

I. L’ancrage de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution

Le droit peut devenir la matrice du tout au détriment de la dimension factuelle qu’il va déformer. Le passage de l’institution gubernatoriale à l’institution préfectorale s’effectuera par un simple jeu d’écriture juridique qui deviendra la norme, précisément la norme constitutionnelle. Celui-ci symbolisera par la même, la transformation du statut colonial caractérisé par l’exception en statut départemental et régional caractérisé par l’identité normative.

Grâce donc à la force et à la légitimité de la règle pour laquelle la contestation est donc plus difficile, les quatre vieilles colonies : Guadeloupe, Guyane, Martinique et la Réunion deviennent des collectivités territoriales de droit commun sur le modèle de celles qui existent dans l’hexagone.

Cette traduction juridique et normative de l’affirmation du droit commun pour ces territoires est subordonnée à une construction minutieusement conduite. À l’énonciation philosophique et juridique du discours profitable au droit commun (A) va succéder une règle qui se veut instituante et valant autorité de la chose décidée par le pouvoir (B).

A. La construction de philosophie juridique
d’un droit commun applicable à l’outre-mer

Dans son rapport et projet d’articles constitutionnels relatifs aux colonies, présentés à la Convention Nationale au nom de la Commission des Onze dans la séance du 17 thermidor an III (4 août 1795), Boissy d’Anglas avait notamment précisé : « rattachons les colonies à nous, par un gouvernement sage et ferme, par les liens d’un intérêt commun, par l’attrait puissant de la liberté. Que les colonies soient toujours françaises, au lieu d’être seulement américaines ; qu’elles soient libres, sans être indépendantes ; qu’elles fassent partie de notre République indivisible et qu’elles soient surveillées et régies par les mêmes lois et le même gouvernement ; que leurs députés, appelés dans cette enceinte, y soient confondus avec ceux du peuple entier qu’ils seront chargés de représenter ; qu’ils y délibèrent sur tous les intérêts de leur commune patrie, inséparables des leurs. Au lieu des assemblées coloniales, dont la liberté pourrait s’alarmer, et dont l’autorité nationale pourrait redouter l’influence, nous vous proposerons de diviser les colonies en différents départements^[6]».

Cette fameuse déclaration de Boissy d’Anglas relative aux colonies françaises d’Amérique rend compte de l’importance du primat de l’identité nationale sur les singularités locales. Le droit commun supplantant alors allègrement tout régime de l’exception. L’ordre colonial présente entre autres la particularité d’instituer un ordre juridique marqué par l’assimilation, sur le mode d’une asymétrie entre le centre (métropole et ses ressortissants) et les territoires excentrés (colonies et colonisés).

Boissy d’Anglas va déjà très loin dans sa déclaration, en évoquant dès cette époque la départementalisation, qui interviendra quelques siècles plus tard. Le pouvoir central n’a donc pas recours à l’assimilation par l’identité normative dans un premier temps. Dans le même temps, l’identité normative sera aussi progressivement alimentée par la revendication d’égalité des colonisés. Les intérêts des uns et des autres vont converger en faveur de l’institution du droit commun.

On assiste donc à une rencontre entre l’assimilation qui peut être définie comme une technique de gouvernement pour administrer le lointain et l’exigence sociale d’égalité qui résulte de l’intégration juridique et culturelle de ces territoires éloignés à la République. Comment puis-je être le même sans bénéficier du même traitement ? Cette ligne dynamique à double direction, du haut vers le bas (assimilation) et du bas vers le haut (égalité) constitue le socle du régime juridique de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution.

Sous l’ère coloniale et dans la période post-coloniale, l’assimilation est finalement la gangue du système, qui, traduit sur le plan juridique, correspond à l’application du droit commun à certaines collectivités territoriales sises outre-mer. L’édifice d’ensemble est conforté par le discours politique et juridique de l’uniformité qui est présenté à l’occasion des travaux préparatoires de la Constitution du 4 octobre 1958 sous la formule suivante : « la République ne peut être une et indivisible et multiple et divisible^[7] ».

Sont ainsi exprimés le principe fondamental du principe d’unité ainsi que la primauté de l’indivisibilité sur le pluralisme. Lorsque l’administration du territoire national relève pour l’essentiel du pouvoir central, il est plus aisé de refréner les tentations d’expression du pluralisme. Le droit jouant à cet égard un rôle majeur, en s’attachant à unifier en tout temps le territoire par la norme identique ; le représentant de l’État veillant, simultanément, comme l’indique la Constitution à garantir les intérêts nationaux.

Pour ce qui concerne les territoires situés outre-mer, traditionnellement appelés les quatre vieilles colonies (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion), les velléités d’affirmation de pluralisme territorial sont contenues, non seulement par la présence du représentant de l’État, mais aussi par l’identité normative qui va constituer depuis le centre, l’épine dorsale de l’administration de ces territoires excentrés.

Le régime juridique inlassablement réaffirmé est celui du droit commun des collectivités territoriales. Les références principales et primordiales deviennent pour les résidents de la colonie : la loi nationale protectrice, élévatrice et émancipatrice ainsi que la « métropole » : la France hexagonale dotées d’un régime politique républicain et d’institutions démocratiques.

B. La construction du droit commun
à destination des départements d’outre-mer

Le droit possède cette redoutable particularité qui consiste à transformer la nature juridique d’un territoire. Le droit, peut même sur un laps de temps variable influer considérablement sur l’identité culturelle. Il peut aussi raccourcir de manière significative les distances entre le centre d’impulsion qui crée la norme et le territoire de destination de cette dernière. Il concourt à l’unification, en tendant à rendre semblable ce qui est à l’origine différent. C’est une entreprise de conquête par sédimentation.

Il est dès lors largement possible, au regard de ce qui précède de conceptualiser une théorie de la gémellité par le droit^[8]. L’effectivité de la théorie de la gémellité par le droit convertit des territoires sous statut colonial en collectivité départementale. D’un point de vue historique, on rappellera utilement que la centralisation étatique procède de deux créations institutionnelles successives : les départements qui garantissent l’uniformité du nouvel État révolutionnaire et les préfets, garants de l’unité étatique telle qu’elle est pensée par Napoléon Bonaparte.

Dans la France extra-hexagonale, la départementalisation procède d’une volonté de décoloniser par l’intégration normative et institutionnelle. L’abandon de la spécialité législative qui préside à l’administration coloniale est ainsi consommé. Des circonstances historiques expliquent cette évolution statutaire.

En effet, au sortir de la seconde guerre mondiale, la question de la décolonisation est posée avec acuité. En raison de leur situation géographique, les colonies américaines se trouvent dans l’orbite stratégique des États-Unis. Cette puissance hémisphérique, mais pas seulement, ne dissimule pas ses intentions d’adoubement à l’endroit de ces territoires, qui sont français depuis des siècles.

En même temps, la France est perçue comme une puissance coloniale dans un monde qui se veut changeant, car ayant entre autres rejeté la domination de l’homme par l’homme, dont le nazisme et le fascisme s’étaient fait les chantres. Pour affirmer sa souveraineté sur ces terres françaises d’Amérique^[9], la France va procéder à une décolonisation par l’intégration, à l’inverse de ce qui se produira pour les possessions d’Afrique et d’Asie.

Par la loi n°46-451 du 19 mars 1946^[10], les quatre vieilles colonies françaises d’Amérique et de l’océan Indien vont être transformées en départements. On parle de départements d’outre-mer. Mais, la qualification de départements d’outre-mer ne correspond pas à une catégorie juridique particulière. L’épithète « outre-mer » n’ayant qu’une portée géographique. Celle-ci indique simplement que ces départements ne sont pas situés sur le territoire de l’hexagone. Les collectivités de la République, aux termes des dispositions de la Constitution sont les : « communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier, les collectivités d’outre-mer ».

Les départements d’outre-mer, puis les régions d’outre-mer sont et demeurent la progéniture de la « mère patrie » étatique, support matriciel des collectivités territoriales. C’est l’État souverain, détenteur du pouvoir de faire la loi qui les génère. Pour établir une comparaison avec le droit civil en usant d’une métaphore, on dira que les enfants (légitimes, naturels, adultérins) quelque soient les circonstances de leur conception sont placés sur un pied d’égalité juridique^[11], même si on peut évidemment reconnaître ça et là, qu’ils peuvent avoir des identités et des caractères différents.

Le critère géographique n’influe de prime abord, ni sur le droit qui va organiser le régime d’application de la loi, ni sur l’organisation administrative. Au surplus, il faut souligner en guise de rappel que l’article 73 de la Constitution du 27 octobre 1946 est rédigé de manière lapidaire, attestant d’une certaine intransigeance dans la volonté d’y installer le droit commun. En effet, l’article 73 de la Constitution qui institue la Quatrième République dispose : « le régime législatif et l’organisation administrative des départements d’outre-mer est la même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi ».

Le principe de l’identité législative est ainsi exprimé dans sa toute rigueur. À la philosophie d’administration qu’est l’assimilation culturelle, le pouvoir central y adjoint l’intégration institutionnelle formalisant la départementalisation puis la régionalisation. Il y adjoint également une intégration normative par la consécration du principe de l’identité législative et réglementaire.

Si la décentralisation ne remet pas fondamentalement en cause cette construction juridique super-structurelle (la norme) et infrastructurelle (l’institution), cette réforme de taille ouvre tout de même davantage la voie à une adaptation renforcée du droit commun, pouvant aller jusqu’à la différenciation normative.

II. Les collectivités d’outre-mer de l’article 73 :
la mise en œuvre d’une décentralisation adaptée et différenciée

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 404.

[1] Stirn B., « L’outre-mer dans la République », Colloque organisé au Sénat par le Cercle pour l’excellence des originaires de l’outre-mer, Outre-mer et devise républicaine, CE, 29 avril 2011 :

http://www.conseil-etat.fr/media/document/DISCOURS%20ET%20INTERVENTIONS/l-outre-mer-dans-la-republique.pdf.

[2] Article 2 alinéa 3 de la Constitution du 4 octobre 1958.

[3] Le Conseil constitutionnel a censuré la référence à un « peuple corse, composante du peuple français » dans la décision 91-290 DC du 9 mai 1991. Il s’est fondé notamment sur l’article 1^er selon lequel « la France assure l’égalité de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion ». Il a considéré que la Constitution ne connaissait que le peuple français, du moins pour la métropole, et qu’il ne pouvait y avoir de distinction au sein de ce peuple. Pour consulter la décision, V. Jorf du 14 mai 1991, p. 6350. Recueil, p. 50.

[4] Thoenig J-C., « La décentralisation, dix ans après », Revue Pouvoirs, n°60, 1992, p. 5.

[5] L’expression est de Louis Favoreu. V. Favoreu L. & Roux A., « La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale ? », Cahiers du Conseil Constitutionnel, n°12, mai 2002.

[6] Cité par exemple par V. Sable : La transformation des îles d’Amérique en départements français (Larose, 1955, p. 54).

[7][7] Déclaration de Léopold Sédar Senghor, cité par R. Debbasch, « Unité et indivisibilité » in La continuité constitutionnelle en France de 1789 à 1989, Economica et Puam, 1990, p. 28.

[8] V. Chicot P-Y., « La théorie de la gémellité par le droit » in L’influence du régime juridique des collectivités d’outre-mer sur la nature de l’État français (à paraître).

[9] Guadeloupe, Guyane, Martinique, mais aussi La Réunion.

[10] Jorf, 20 mars 1946.

[11] C’est l’allusion à l’alignement du statut des enfants légitimes, naturels et adultérins opérés par le législateur par la réforme législative du 3 janvier 1972.

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L’échec de la décentralisation française : l’État, les élus et les règles

Art. 405.

Bertrand Faure
Professeur à l’Université de Nantes

Nos collectivités territoriales, pourtant constamment réformées, continuent d’offrir bien des commodités pour le pouvoir central de l’État lui-même. Les résultats obtenus au titre de la décentralisation n’ont pas permis de freiner le développement de tous les vices auxquels cette décentralisation est spécialement sujette et les a poussées du côté même, ou suivant une inclinaison naturelle, elle penchait déjà. Ces vices réapparaissent sans cesse avec une physionomie un peu différente mais toujours reconnaissable : on voit toujours l’État aider, empêcher, permettre. L’extrême morcellement des compétences distribuées aux collectivités par des textes surchargées en conditions d’exercice fût à l’opposé des préconisations de départ (Rapport « Vivre ensemble », O. Guichard, 1976). Toutes interviennent dans les mêmes domaines (environnement, éducation, transport, social…) et on ne sait plus qui fait quoi. On assiste, au surplus, à un quadrillage complet de leurs conditions d’exercice, la collectivité compétente étant tenu d’élaborer un schéma d’exercice, de prendre l’avis des autres collectivités, de créer des commissions spéciales, de satisfaire aux objectifs légaux… « On décentralise en centralisant » ironisait le Doyen Vedel ! La tendance technocratique et jacobine l’a emporté. Au moment même où le président Hollande proclamait la nécessité d’un « choc de simplification », sa majorité parlementaire votait la loi du 27 janvier 2014 de « modernisation de l’action publique territoriale » créant, sous des appellations diverses, une vingtaine de commissions et une quarantaine de documents de planification, d’avis à prendre et d’accords nouveaux ! On expertisait au même moment qu’à peu près 400.000 normes s’imposaient aux collectivités territoriales pour un coût d’application annuel de 2 milliards d’euros (Conseil national d’évaluation des normes, 2013).

Dans ces conditions, il n’existe pas d’initiative locale d’envergure qui puisse se dispenser de la collaboration de tous les acteurs publics. Mais alors le retour à l’unité de commandement se fait inévitablement par l’accord général et le contrat avec l’État. Drôle de guerre où l’administration d’État vient toujours replacer ses objectifs, ses méthodes, ses contrôles avec l’impossibilité de sortir du fatiguant et monotone balancement entre la toute puissance administrative des ministères et celle politique des élus locaux. L’administration d’État continue de remplir toute la sphère qu’il ne peut se résoudre à laisser vivre. Il ne faut pas s’y tromper : ce qui est présenté ici comme une critique de nos collectivités territoriales recouvre, en réalité, une critique des élites dirigeantes, des élus et des institutions réformatrices de l’État.

Le tort est d’avoir transposé dans notre décentralisation par laquelle on voulait traiter le mal de l’État tout puissant cet esprit géométrique, logicien, cet appétit de réglementations et de contrôles qui est précisément à la racine de la centralisation. Cet échec de vouloir décentraliser dans le plus pur style jacobin, la décentralisation la porte toujours dans ses flancs. Alors, non seulement l’autonomie acquise par les compétences confiées aux collectivités ne procure qu’une décentralisation limitée, mais encore notre territoire est abandonné aux arrangements locaux et nationaux multipliés à l’infini, à l’entente entre les élus, aux tours de table, aux montages financiers qui sont en réalité des marchandages politiques, c’est-à-dire à un état d’anarchie parce que la France n’a plus aucun ordre territorial décidé. Ce n’est qu’une illustration de nos vicissitudes : les 16 kilomètres de la ligne ferroviaire Genève-Annemasse auront été réalisés à raison de 14 kilomètres côté suisse et 2 kilomètres côté français. Côté suisse, en peu de temps, un simple accord entre l’État et le canton concerné a permis de financer les 1,25 milliards d’euros nécessaires. Côté français, un tour de table entre Réseau ferré de France, l’État, la région Rhône-Alpes, le département de la Haute-Savoie, Annemasse Agglomération et le syndicat intercommunal d’aménagement compétent ne parvient pas à dégager les 235 millions d’euros qui auraient suffi par mauvaise volonté de certaines de ces institutions souhaitant voir la charge assumée par les autres. La réalisation du projet aura été retardée de trois ans. Le constat n’échappe à la vue de personne d’une administration complexe, lente opaque et coûteuse (Rapport « Il est temps de décider », E. Balladur, 2009). Le mal d’une France inexorablement centralisée et pulvérisée à la fois relève davantage d’une infirmité que d’une maladie : il n’est pas un mal subit et n’est justiciable d’aucun remède, d’aucun recette rusée que nos réformateurs nous vendent pour tenter de pallier ses inconvénients (subsidiarité, expérimentation, différenciation des normes à présent) tant il procède de l’histoire et de notre tempérament.

On voit dans la France d’avant 1982 un autre trait qui frappe encore dans celle d’aujourd’hui : loin d’avoir détruit le système d’un gouvernement local par des « notables », les réformes décentralisatrices l’ont amplifié à la hauteur de leurs nouvelles responsabilités et des nouveaux moyens offerts à leur collectivité. Le territoire est devenu le champ d’action de leur pouvoir et les élus locaux restent les enfants gâtés de la République. L’État les traite comme ses enfants car il les met sous sa tutelle, les place sous l’autorité de ses lois toujours plus précises, plus directives et plus nombreuses. Mais ces enfants sont gâtés car, le plus beau, est qu’une bonne part de ces lois, de leur nombre de leur complexité, ne procède presque pas de la volonté des ministres et de leurs bureaux mais des élus locaux eux-mêmes entendant que s’y inscrivent les cas particuliers, les assouplissements, les exemptions permettant de donner à leur commune, leur département ou leur région des solutions particulières qu’ils estiment indispensables à leur territoire. Depuis une vingtaine d’années, on assiste particulièrement à l’évolution de la législation qui habille sous forme de règles générales les sollicitations d’égoïsmes politiques souverains et les petits arrangements locaux.

Évidemment, d’autres facteurs co-agissent à rendre les lois plus nombreuses et plus complexes. Le résultat est aggravé par le fameux mille-feuille territorial, c’est à dire l’empilement des niveaux d’administration locale (communal, intercommunal, départemental et régional), qu’on ne veut surtout pas remettre en question par peur du sacrilège qui consisterait, aux yeux des élus, à diminuer le nombre de leurs fiefs. Mais la rançon à payer est qu’il faut faire vivre ensemble cette communauté par une débauche d’institutions et de règles de coordination. Et aucun projet public d’ampleur ne pourra se dispenser de l’accord entre les d’élus de tous niveaux pour le décider et le financer, ce qui abandonne les réalisations publiques au marché noir de leurs relations personnelles (affaire du projet d’aéroport de Nantes dans les années 1990).

S’y ajoute notre goût pour la réforme dans le style technocratique au passif duquel on doit porter la prolifération des réglementations, leur extrême minutie, leur mise à jour permanente, en répugnant à laisser la moindre marge de liberté à ceux qui devront leur obéir.

S’y associe également le fait que le législateur ne s’impose aucune rigueur simplificatrice ni le moindre recul par rapport à l’actualité, ne craignant pas, dans tous les domaines d’ailleurs, de se déchaîner en règles nouvelles sous les à-coups permanents de l’actualité.

On ne manque pas d’illustrations où le perfectionnement de la réforme est poussé jusqu’à l’absurde sous l’effet cumulé de tous ces facteurs. À la suite de l’épisode des « emprunts toxiques » souscrits par un certain nombre de communes provoquant leur surendettement pour des générations, la loi de sécurisation bancaire du 26 juillet 2013 leur fait désormais interdiction d’y recourir, exception faite où la signature d’un tel contrat leur permettrait de faire face… aux dépenses nées d’un contrat toxique antérieurement souscrit ! Une deuxième illustration peut être donnée avec la loi du 16 décembre 2010 qui relance la politique de fusions de communes, de nouvelles communes plus vastes étant mieux à l’échelle des contraintes d’un monde moderne. Pourtant, la même loi, dans un de ses articles, installe, en contradiction avec son objectif, une procédure – certes temporaire – de défusion de communes ! Et ce casse-tête à propos de la métropole du Grand Paris : la loi a pu prévoir la rétrocession aux communes des compétences qu’elles lui avaient pourtant déléguée ; dans ce cas, ces compétences peuvent être exercées, soit par la création d’un syndicat intercommunal qui devra s’installer sur des périmètres de 300 000 habitants, soit, par convention… par la métropole ! Tout est possible et son contraire parce qu’il ne faut pas déplaire aux élus.

Alors en quoi la loi reste-t-elle encore la règle générale que tout le monde doit respecter ?

La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 405.

Archive mensuelle 1 mars 2022

I. L’an 1 de la décentralisation dans la compétence transport

II. Les évolutions de la compétence transport

Des recentralisations pour célébrer 40 ans de décentralisation ?

Une autonomie malmenée.

I. La reconnaissance constitutionnelle du peuple corse

II. La protection constitutionnelle de la langue corse

I. L’apport des premières lois de décentralisation à la collectivité départementale

II. Une existence malmenée dans la période contemporaine

I.

II.

Comparons maintenant cette trajectoire historique que l’on pouvait imaginer comme le moyen de doter notre pays d’une administration territoriale efficace et démocratique à la fois, avec la réalité d’aujourd’hui.

I. Repenser la décentralisation avec le regard de l’usager

II. Accompagner la métropolisation et sortir des concurrences territoriales

D’un sens à l’autre

De grands & petits actes

Des mots & des espoirs

I. Une décentralisation hypermétrope

II. Une décentralisation myope

I. L’autonomie financière des collectivités territoriales au sens constitutionnel

II. La réforme de 2003, un rendez-vous manqué ?

I. L’histoire mouvementée de la dotation globale de fonctionnement

II. La place contrastée de la dotation globale de fonctionnement dans la gestion financière locale

I. Le tourment causé par le mode de fonctionnement d’une collectivité territoriale

II. Le tourment causé par les rapports élus-administration au sein de la collectivité territoriale

I. Les 120 ans d’une décentralisation inachevée

II. La territorialisation du système de santé

I. L’hétéronomie financière des collectivités locales, une tutelle inavouée

II. L’hétéronomie du financement de l’action publique locale, une tutelle administrative dissimulée ?

I. Un monopole de l’organisation scolaire atténué par les lois de décentralisation

II. Un monopole fragilisé par l’introduction de la subsidiarité pédagogique

I. L’autonomie normative

II. L’autonomie en matière de dépenses

III. L’autonomie en matière de ressources

I. La décentralisation, une volonté politique de rupture avec l’État central

II. « Des contre-pouvoirs organisés ; un État décentralisé », une réforme de l’État toujours en mouvement

I. Le temps des conquêtes

II. La lente perte d’ambition

I. L’imbrication croissante des sphères

II. La persistance d’un déséquilibre des sphères

I. L’ancrage de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution

II. Les collectivités d’outre-mer de l’article 73 :la mise en œuvre d’une décentralisation adaptée et différenciée

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la mise en œuvre d’une décentralisation adaptée et différenciée