par Mme Florence CROUZATIER-DURAND
Maitre de conférences en droit public à à l’Université Toulouse 1 Capitole,
Institut Maurice Hauriou
Art. 75. Dans le Code des relations entre le public et l’administration (ordonnance n° 2015-1341 et décret n° 2015-1342 du 23 octobre 2015), c’est le titre II du livre II qui est consacré à l’entrée en vigueur des actes administratifs unilatéraux ainsi qu’à leur application. Conformément aux termes de la loi d’habilitation du 12 novembre 2013, il s’agit d’une codification à droit constant, l’intérêt étant de regrouper des règles existantes, textes législatifs et réglementaires et règles jurisprudentielles. Les innovations qui avaient pour ambition de renforcer les garanties contre les changements de réglementation sont décevantes, peu nombreuses et de faible portée (J. Petit, AJDA 2015, p. 1433).
Un acte administratif unilatéral est une manifestation de volonté visant à produire des effets de droit ; en créant des droits et obligations pour les personnes qu’il concerne il modifie l’ordonnancement juridique. Dans le CRPA, si le livre II s’intitule « Actes unilatéraux pris par l’administration », le titre II fait quant à lui référence aux « actes administratifs ». Par ailleurs, l’article L. 200-1 précise que, pour l’application du livre II, « on entend par actes les actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires ». Ces précisions sont une incontestable source de complexité pour le lecteur non averti.
L’analyse du Code révèle que tous les actes administratifs unilatéraux sont concernés par cette législation, y compris certains actes non susceptibles de recours (les mesures d’ordre intérieur par exemple). Cela suppose de considérer que parmi les actes décisoires, certains font grief, d’autres pas ; le Code s’appliquant à l’ensemble de la catégorie (Voir F. Melleray, « Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilatéral », AJDA 2015, p. 2491).
Trois aspects nous paraissent devoir être envisagés dans cette étude : le moment de l’entrée en vigueur, les modalités de l’entrée en vigueur et les effets de l’entrée en vigueur.
Le moment de l’entrée en vigueur des actes administratifs :
En droit administratif, l’entrée en vigueur constitue le premier moment de la vie de l’acte, avant cette date il n’est en effet pas considéré comme un acte juridique : il n’existe pas et ne produit donc aucun effet de droit. Un acte administratif ne produit d’effet de droit que lorsque toutes les formalités concernant son édiction et sa publicité ont été accomplies. L’entrée en vigueur suppose donc que l’acte soit porté à la connaissance de ceux qu’il vise. Dès lors, l’entrée en vigueur est le moment où l’acte administratif est applicable, opposable aux administrés et invocable par eux.
Les modalités de l’entrée en vigueur des actes administratifs :
Les modalités de l’entrée en vigueur des actes administratifs sont différentes selon que la décision a une nature réglementaire ou individuelle.
S’agissant des décisions réglementaires, auxquelles sont jointes les décisions d’espèce (catégorie intermédiaire composée de décisions qui ne sont ni réglementaires, ni individuelles), ce sont les dispositions des articles L. 221-2 et L. 221-3 qui régissent leur entrée en vigueur.
L’article L. 221-2 rappelle que « L’entrée en vigueur d’un acte réglementaire est subordonnée à l’accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d’une publication ou d’un affichage ». La publication comme l’affichage sont les modes de publicité adaptés tant aux actes réglementaires, applicables à une catégorie abstraite de personnes, qu’aux décisions d’espèce, qui ne visent pas d’individus déterminés. L’entrée en vigueur de ces décisions est subordonnée à leur publicité officielle, au Journal officiel s’agissant des décrets et dans les bulletins officiels des ministères intéressés pour les arrêtés. Quant aux décisions des autorités locales, elles sont publiées dans les recueils appropriés ou affichées sur les panneaux disposés à cet effet. Tant que les règlements n’ont pas reçu la publicité requise, ils n’emportent pas plus d’effets à l’égard de l’administration qu’à l’égard des administrés. Mais la publication ou l’affichage ne suffit pas toujours, parfois une autre mesure doit être accomplie : certains règlements des autorités décentralisées doivent être transmis au représentant de l’Etat en vertu du Code général des collectivités territoriales. De la même façon, l’article R. 411-25 du Code de la route prévoit que les règlements de police doivent non seulement être publiés ou affichés, mais également concrétisés sur le terrain par une signalisation adéquate pour être opposables aux usagers de la route.
La publicité constitue une garantie incontestable de sécurité juridique pour les administrés, soumise néanmoins à la condition que l’administration procède à celle-ci. Notons à cet égard qu’en vertu d’un principe général du droit, dont on peut remarquer qu’il n’est pas codifié par le CRPA, l’autorité administrative doit publier tout règlement dans un délai raisonnable, sauf circonstances particulières (Conseil d’Etat, 12 déc. 2003, Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale).
L’article L. 221-2 du Code généralise une solution ancienne, issue de l’article 1er du code civil modifié par l’ordonnance du 20 février 2004, en prescrivant qu’un « acte réglementaire entre en vigueur le lendemain du jour de l’accomplissement des formalités » nécessaires. Précisons pour finir sur ce point que depuis le 22 décembre 2015, le Journal officiel de la République française est dématérialisé, toute publication se fait depuis cette date par voie électronique. Ce n’est pas le cas de la publication des actes des collectivités territoriales, ce qui peut être regretté.
S’agissant des actes administratifs individuels, l’article L. 221-8 prévoit qu’une « décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l’objet au moment où elle est notifiée ». Deux remarques peuvent être formulées : d’abord, les dispositions du CRPA ne concernent que les décisions individuelles expresses ; l’entrée en vigueur des décisions implicites n’est pas abordée par le code. Ensuite, le CRPA évoque l’opposabilité et non l’entrée en vigueur ; rappelons que selon la jurisprudence, les décisions favorables à leur destinataire entrent en vigueur dès leur signature alors que celles défavorables à leur destinataire n’entrent en vigueur et ne sont opposables que lorsqu’elles ont été notifiées (CE, sect., 29 déc. 1952, Delle Mattéi, Lebon p. 594). C’est la notification qui fait l’opposabilité, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d’autres formalités préalables. La notification peut donc n’être pas suffisante, ainsi les décisions individuelles des collectivités territoriales doivent être transmises au représentant de l’État.
L’article L. 221-14 apporte quelques précisions visant à protéger les administrés et garantir le droit à l’oubli en rappelant que « certains actes individuels, notamment relatifs à l’état et la nationalité des personnes, doivent être publiés dans des conditions garantissant qu’ils ne font pas l’objet d’une indexation par des moteurs de recherche ».
Les effets de l’entrée en vigueur : l’application des actes administratifs :
Les dispositions des articles L. 221-6 à L. 221-9 du Code portent sur l’application dans le temps des règlements. Comme le souligne J. Petit (précité), « Ce sont là deux questions liées mais différentes ». Ce sont des situations dans lesquelles le règlement ne s’applique pas au moment même de son entrée en vigueur.
D’abord, en vertu de l’article L. 221-4, un règlement administratif ne s’applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur, conformément au principe de non-rétroactivité ; il ne s’applique pas non plus aux contrats formés avant la date de son entrée en vigueur.
Par ailleurs, l’article L. 221-3 prévoit que l’entrée en vigueur peut être reportée à une date ultérieure lorsque l’application immédiate de la nouvelle règlementation s’avère impossible. C’est le cas lorsque des mesures d’application sont nécessaires pour que le texte soit applicable.
Dans le même sens, les articles L. 221-5 et L. 221-6 prévoient la possibilité que l’application d’un acte soit retardée et les conditions dans lesquelles une autorité administrative investie d’un pouvoir réglementaire peut édicter des dispositions transitoires. Il s’agit de dissocier l’entrée en vigueur et l’application de l’acte administratif pour des raisons de sécurité juridique, comme le juge administratif l’avait envisagé dans les arrêts de 2006, KPMG et Mme Lacroix. Cette jurisprudence, reprise dans le Code, fait obligation à l’autorité administrative d’édicter des mesures transitoires lorsque l’application immédiate d’une réglementation entraine, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Elle peut aussi y avoir recours afin d’accompagner un changement de réglementation.
Pour conclure, les articles L. 221-9 à R. 221-16 rappellent un certain nombre de règles préexistantes de publication particulière relatives à des actes qui ne sont pas des décisions administratives (loi, avis, proposition par exemple), également des actes dont la publication n’implique pas l’entrée en vigueur soit parce qu’ils doivent être notifiés soit parce que la simple signature de l’acte suffit à leur entrée en vigueur. On ne peut pas considérer que cette codification soit inutile, mais sur la question de l’entrée en vigueur elle simplifie peu et elle n’innove en rien.
Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno-Abadie) ; Art. 75.
